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第十四届中国财务学年会暨财务理论与实务论坛
走向良治的政府审计宪政建构研究
张庆龙
摘要:走向良好治理是人类文明成长的内在要求和重要标志,走向良好治理也应是政府审计
发展的内在要求与重要标志。基于宪政思维视角,本文阐释了政府审计的良治、政府审计良
治的标准、政府审计良治的宪政基础以及政府审计的新价值观,并尝试性的提出了政府审计
良治的宪政建构——公共服务治理导向审计。以期为政府审计的研究提供一个新的视角与研
究方向。
关键词:宪政政府审计良治公共服务治理导向审计
一、政府审计良治内涵的阐释
走向良好治理是人类文明成长的内在要求和重要标志,走向良好治理也应是政府审计发
展的内在要求与重要标志。20世纪90年代,西方新的政治分析框架,即治理和善治(良治)
拍理论,开始变得日益引人注目。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时,首次使用了“治
理危机”,此后,“治理”一词便广泛地被用于政治发展研究中,对治理的研究也成为90年
代政治学的最新发展。涉及范畴也突破国家的限制,从单个组织到地区到国家再到全球,治
理理论几乎无孔不入。本文认为,对于西方的治理与良治理论,我们不能视而不见,这一理
论的确包含了一些新的权力运行理念。当然,基于特定的理论背景,西方学者的这一理论也
存在许多局限性,我们应该加以认真辨别,并使这一理论中国化、实践化。
作为“良治”的治理,它强调的是效率、遵从法治、尊重人权、敢于负责的公共服务
体系。良治就是公共利益最大化的社会管理过程,良治的过程还是一个还政于民的过程。良
治的本质特征在于政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新型关
系,是两者的最佳状态。良治的本质要素可以总结为:①透明性。它指的是政治信息的公开
性。政府政策的信息,包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开
支以及其他有关的政治信息。②责任性。它指的是人们应当对自己的行为负责。在公共管理
中,它特别指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务;③法治性。法治的基本意义
是,法律是公共政治管理的最高准则,任何政府官员和公民都必须依法行事,在法律面前人
人平等。④回应性。它的基本意义是,公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时
的和负责的反应,不得无故拖延或没有下文。⑤有效性。主要指政府管理的效率。一是管理
机构设置合理,管理程序科学,管理活动灵活:二是最人限度地降低管理成本。它们构成了
良好治理的精神内核。
基于良治概念的探讨,本文认为,政府审计的良治是指在宪政性国家权力良好运行的基
础上,政府审计制度的良好运行过程,它是使政府审计制度内相互冲突或不同利益得以调和
并且采取联合行动的持续过程。其内涵包括以下几个方面:
(一)政府审计的权力运行必须符合授权者——人民的意志
撇开政府审计监督权的单一权力视角,我们思考:整个国家权力究竟源于何处?为什么
要先来解决这个问题?因为,政府审计权力的来源直接决定着政府审计权力的运作方式,尤
其是政府审计监督权力的运作目的。很显然,授予权力者肯定要求被授权者按照其意:占来运
用权力,否则,授权者自然就会收回其赋予的权力。可见,只有当各种权力治理的运行秩序
符合授权者意志时,这种权力及其治理行为,才是正当的,因而也就属丁-良好治理。对此,
纠善治即良治,只是叫泫不¨,对此,本文除1卜特别说明.两概念具有I司一性。
742
会计审计与税务篇
本文认为,政府审计监督权作为国家权力的重要组成部分,是人民赋予政府审计机关的一项
权力,其目的在于监督那些受人民委托经营公共财产的机构或人员,在经营公共财产过程中
的行为是否符合法律规定,是否经济且效益地履行了职责,是否体现了公益。如果没有,则
要承担相应的受托经济责任。现实中,如果政府审计监督权只是向国家负责,而忽略了人民
的意志,实质上就是只让人民履行纳税的义务。却剥夺了人民监督J}}:l税的权利,权力与义务
明显的不平衡,这与民主宪政的国家权力运行观念完全不符,也就不是所谓的良治。
(二)政府审计的权力运行应当是责任型权力
在法治社会,权力行为通常依法作出,后果的承担也必须以法律规范的形式,从而使得
责任的标准易于掌握,责任的落实有保障。是否存在权力责任是
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