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农民工市民化的 社会保障成本与配套改革研究 ——基于安徽省的实证与比较 安徽调查总队课题组 2013年11月  一、农民工的社会保障状况与政策变化 4 （一）安徽农民工的社会保障现状 5 （二）农民工群体分化与市民化意愿 6 （三）农民工市民化的社会保障制度困境 7 二、农民工市民化的社会保障成本 8 （一）农民工市民化社会保障成本的内涵 9 （二）农民工市民化的社会保障成本：构成与测算方法 10 （二）农民工市民化的社会保障成本测算：以安徽为例 14 （三）农民工市民化的社会保障成本构成 21 三、政策与建议 23 （一）建立统一设计，以实际需求为导向的农民工社会保障体系 23 （二）落实政府责任，以分级负担为原则完善多元化成本分担机制 24 （三）坚持自愿有序，以就业为重点推进农民工城镇就业体系建设 25 内容摘要：本课题报告利用安徽省农民工监测调查、安徽5市农民工市民化专题调查和相关统计数据，对安徽省农民工市民化的社会保障问题开展研究，对安徽农民工市民化的存量、增量及社会保障成本进行了测算。测算结果表明，到2020年，安徽共需解决1000万农民工市民化存量，1000万农民工市民化增量，农民工市民化的社会保障短期平均成本在2.1～1.3万元/人.年之间，平均为1.7万元/人.年。95%的短期成本由企业和农民工个人承担。按平均每年完成250万农民工市民化，需要增加社会保障成本425亿元。 以长期成本视角看，安徽农民工市民化的社会保障总成本约在4.7～3.9万元/人.年之间，平均为4.3万元/人.年。每年需新增市民化社会保障成本1075亿元，其中公共财政承担680亿元，相当于2012年全省财政收入的22.5%。这表明推进农民工市民化，短期内不会出现社会保障支出压力。由于新生代农民工更加年轻，推进农民工市民化还有利于缓解社会保险基金账户的支付压力，为社会保险制度改革赢得宝贵时间。长期看则需要考虑市民化后养老金账户的支付压力。为此建议，以实际需求为导向的建立农民工社会保障体系，以分级负担为原则完善多元化成本分担机制，以就业为重点推进农民工城镇就业体系建设。  一、农民工的社会保障 我国的社会保障体系带有明显的城乡二元体制特征，遵循的是先城市后农村的改革次序（樊纲、郭万达等，2013）。因此，相对农村，我国城镇社会保障体系建设起步早，相对比较完善，与户籍制度的结合也较为紧密。改革开放以来，尽管城乡二元结构不断松动，农民工占城镇常住人口的比重不断提升，城镇社会保障制度仍然带有明显的“户籍偏向”，其政策体系主要是针对具有本地城镇户籍的人口和从业人员设计的。随着农民工数量的不断增加，其社会保障问题日益突出。在此背景下，各级政府近年来围绕农民工社会保障问题进行了很多探索，并不断改进原有制度，农民工社会保障制度经历了从无到有、从不完善到逐步完善的过程。但总体来看，不管是农民工社会保障制度本身，还是农民工社会保障的现状，都还存在着一些问题。 （一）安徽农民工的社会保障现状 一是农民工难以获得城镇非缴费性基本社会服务。与社会保险相比，社会救助、社会福利等基本社会服务供给的城乡分割更为严重。如城乡最低生活保障，截至2013年10月底，安徽城镇低保标准为375元，比农村低保标准高了85%。除此之外，安徽不同地区的城镇还给予城镇居民多项政策性补贴，这些显性和隐形的福利待遇基本上将常住农民工排除在外。 二是农民工城镇社会保险项目参保率偏低。据2013年2季度安徽农民工监测调查，超过50%的外出农民工没有与用人单位签订劳动合同，96.4%、86.3%的外出农民工在户籍地参加新农合和新农保，仅有1.2%的农民工参加城镇职工基本医疗保险，1.6%的农民工参加城镇居民基本医疗保险，2.1%的农民工参加城镇职工基本养老保险。参保比例远低于全国平均水平。 三是农民工参加城镇社会保险的意愿不强。由于城镇社会保险缴费偏高，加上制度设计不够完善，农民工对城镇社会保险的认同感不强。加上城乡之间、地区之间社会保险制度“碎片化”，导致结转手续繁琐，农民工大多选择在户籍参加社会保险。调研中发现，农民工参保地与居住地分离，增加了农民工在保险费报销等方面的成本，但在现有社会保险制度下，农民工的选择还是理性的。 （二）农民工群体分化与市民化 从农民工自身看，市民化是农民工在成本约束的基础上，自愿做出的经济决策。其主动市民化的选择，既要综合考虑生活、子女教育抚养、住房、各种政策性缴费等显性和直接的成本－收益变化，又要权衡社会认同、失业风险、退出农村的机会成本等隐形和间接成本－收益状况。“成本－收益约束”才是导致农民工群体 一是新生代农民工市民化意愿更强。对安徽5市的问卷调查显示，只有18.2%的新生代农民工表示不愿意在城市长期务工生活。 二是农民工迁移模式出现诸多新变化。随着新生