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国家治理体系和治理能力现代化的政治学解读 　　摘 要：党的十八届三中全会明确指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”实现这一目标，关键的一步是从政治学的视角对“国家治理”的理念有一个正确认识和价值评判。当前，无论是学术界还是政界对“国家治理”的认识存在着种种误区。必须历史地、全面地、准确地理解“国家治理”的丰富内涵，深刻认识从“统治到管理再到治理”的演变是一种进步的历史趋势。惟其如此，才能为“推进国家治理体系和治理能力现代化”奠定坚实的思想基础。 　　关键词：国家治理体系；治理能力；理念；制度 　　中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）03-0028-03 　　收稿日期：2014-01-06 　　作者简介：梅少粉，女，中共中央党校2011级政治学博士生，研究方向为比较政治学与中国政府政治； 　　陈 平，女，中共中央党校2013级政治学博士生，研究方向为比较政治学与中国政府政治。 　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）将完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总体目标，通过全面深化改革使社会活力与各种生产要素的活力迸发，让改革的红利惠及更多人民。然而，改革不是朝夕之功，国家治理的完善也非一时之效。所以，首先要对国家治理在概念上有一个准确的理解，并作出正确的价值判断。对国家治理的范围、方式、主体等的清醒认识是全面提高国家治理能力，完善国家治理体系的第一步。而对治理绩效的评判标准也正是基于它是否能够很好地体现了国家治理的内涵与要素。从应然的角度说，一种良好的治理应该能够促进国家强盛、公民幸福与社会公正。任何社会改革的推行都应该以形成一种良善的国家治理目标为指向。 　　一、从统治到管理再到治理是一种历史趋势 　　从治理概念本身的发展来看，大概经历了从统治到管理再到治理的转变。“治理”一词在政治学中出现较晚，从统治走向治理可以说是人类政治发展的普遍趋势。“少一些统治，多一些治理”，已经成为全球不同地域国家发展的共识。在任何一个国家，任何一个政党上台执政都希望自己治下的国家有良好的治理体制和治理行为。从政治学理论看，统治与治理两者存在很多差异，主要体现在主体不同、权威来源与性质各异、权力运行向度不同以及两者作用范围不一致[1]。在统治的语境下，政府等公权力是统治的主体，社会不具有统治权力；治理则将社会纳入到权力主体的范围，使得更多人能够参与到治理中去，扩大了权力主体的范围。统治是强制性的，是以国家暴力机器为后盾的，客体必须服从，而治理更多体现的是协商精神，多种组织在平等的地位上进行协商；统治以法律、国家暴力机器为后盾，不服从会受到强力制裁，而治理还依靠社会非强制力量；统治体现出一种等级关系，是一种金字塔式自上而下的运行，而治理既有自上而下运行，也有自下而上反馈以及平行互动；统治依靠武力，注定其控制范围是有限的，会出现权力真空地带，而治理由于参与力量众多反而有更广阔的领域。 　　十八届三中全会多次提到治理，被诸多学者称为“亮点”，其实这不仅仅是因为它出现的次数多，最根本的原因是它较之以前有了显著的变化。之前谈到国家和社会的关系时，总会习惯性地用“管理”这个词，如“社会管理”、“政府管理”、“经济管理”、“文化管理”等。十八届三中全会后代之以“国家治理”、“社会治理”、“政府治理”等。从管理到治理，虽然字面上只有一字之差，但内涵上发生了深刻变化。从政治学角度看，管理是指国家行政机关运用国家权力对社会公共事务进行计划、组织、协调、控制的活动。而治理则是指公共权威为维持秩序、实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。管理和治理，目标职能基本一致，但是主体、理念、方式、路径等却有着重大差别。相比管理，治理是一种更加“优化、良性、多元化、多角度的管理”，是对管理的提升和跨越[2]。从这个角度来理解，国家治理本质上就是在保障国家稳定和基本权利安排的前提下，怎样才能使得国家权力运行得更加合法、高效、顺畅，更多地得到社会的认同，增强合法性基础的问题。只有适合自身的基本制度安排好了，才有可能实行国家治理。国家治理的过程要充分发挥多元主体的活力与作用，使国家、社会、市场之间各司其职，优化互补，积极互动，唯此方可实现国家治理的预期目标。 　　二、当前对国家治理能力的认识存在种种误区 　　在我国，“国家治理”概念的提出是近几年的事。正因为如此，当前，对于国家治理能力，无论是学术界还是政界，不少人存在着种种错误的认识。主要有：第一种观点认为，政府职权范围与国家治理能力成正比，职能权力范围越大，国家治理能力越强[3]。这是理念认识上的模糊不清，从本质上讲是受