资源紧约束条件下的新型城市化道路探索--广州“三规合一”规划研究.pdfVIP

资源紧约束条件下的新型城市化道路探索 ——广州“三规合一”规划研究 谭 都 【摘要】当前，资源紧约束条件已经成为我国快速城市化发展阶段的共同特征，如何寻求一种既保障 发展、保护资源，同时又兼顾两者各自工作重心的发展途径，已经成为规划和国土资源部门的迫切需求和 共同责任。针对在城市发展过程中出现的建设用地规模不足及行政过程中遇到的报批困难等问题，本文以 天河区“三规合一”规划为例，从用地分类标准、建设用地规模、建设用地用途、生态用地规模潜力等角 度，在不突破现行政策的情况下，介绍广州在新型城市化探索道路上的重要经验。 【关键词】三规合一；新型城市化；建设用地规模；生态用地挖潜；规模供给；协调机制。 引语 国家“十二五”规划明确提出以国民经济与社会发展总体规划为统领，主体功能区规划 为基础，以城市规划、土地利用规划和其他专项规划为支撑，完善国家规划体系的改革思路， 受到许多城市的积极相应；国务院总理李克强在2012 年发表题为“推进城镇化需要深入研 究的重大问题”的文章，明确提出：“在市县层面，探索经济社会发展规划、城乡规划、土 地规划‘三规合一’，以便更好地把各方面工作统筹起来”，这也使“三规合一”工作再次受 到人们的重视。 1. “三规合一”概念 “三规合一”的“三规”是指我国当前的空间规划体系存在的国民经济和社会发展规 划（以下简称“发展规划”）、城乡规划、土地利用总体规划。 《城乡规划法》第五条规定，“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编 制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接”，但如何依据、如 何衔接依然是目前总体规划编制过程中非常棘手的问题。在我国现行行政体制下，由于同一 空间下存在平行的三个规划编制部门，而三个部门编制的三类规划的内容涉及发展整体部 署，范围覆盖行政管辖地区，实施采用“政府负责、部门落实”的垂直管理方式，受编制内 容、审批机构、实施过程和监督方式等环节的影响，造成规划内容交叉、标准矛盾、实施分 割、沟通不畅等问题，不但难以形成对城市综合调控的统筹合力，甚至导致了开发管理上的 混乱和建设成本的增加，在一定程度上影响了经济社会的健康发展。因此，通过对分类标准、 编制技术和方法等方面进行衔接，将这三类规划中涉及到的相同内容协调起来，并落实到一 个共同的空间规划平台上，各规划的其他内容按相关专业要求各自补充完成，即为“三规合 一”。 2. “三规”特征 发改部门的发展规划是国家发展战略在区域或地方层面的目标分解，是具有战略意义的 指导性文件。然而，对于中微观层面的指导作用不够；土地部门的土地利用总体规划则体现 了国家对农用地的保护, 以严格保护耕地为前提,是覆盖范围最广、执行最严格、影响面最大 的空间规划；规划部门的城乡规划则是政府的规划，体现的是地方政府的发展意愿，是实现 地方政府意愿的工具,但与宏观空间和农用地协调不足。简言之，即“发展规划”管目标，“城 乡规划”管坐标，“土地规划”管指标。 3 “三规合一”必要性 一个城市对应一个空间，一个空间应该统一规划。但实际上，我国当前的空间规划体系 突出地存在着城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划之间缺乏有效衔接的 弊端，在同一个城市空间上，往往多个政府部门都有规划引导和控制要求，且不同部门的规 划在法理依据、编制标准、规划对象边界、编制目标与重点等方面均不统一，这就使得在实 际行政过程中，经常出现因规划不协调而导致无法报批等问题，进而导致了开发管理上的混 乱和建设成本的增加，在一定程度上影响了经济社会的健康发展。这也是“三规合一”工作 的现实出发点。 4.广州市“三规合一”工作背景 自2000 年广州提出“南拓、北优、东进、西联”的发展战略以来，广州正式进入以增 量发展为主的城市空间拓展阶段。市场资本的强劲注入，使规划的科学性受到严重挑战，十 多年的发展使得广州市在空间格局上呈现显著的破碎化特征，城市内部功能结构混乱无序， 与广州高标准的国际化城市定位十分不匹配。对于广州而言，以项目带动的城市发展模式， 其极强的市场特征要求土地规划和城市规划的弹性配合。因此，面对土地利用规划的刚性束 缚，广州市提出以创新土地利用规划编制和审批机制，在不突破土地利用规划总规模的前提 下，可对土地利用规划的功能结构进行内部的优化调整的《广州市城乡统筹土地管理制度创 新工作试点方案》，收到国家国土资源