从行政分割到协同治理：我国流域水污染治理机制创新.docVIP

从行政分割到协同治理：我国流域水污染治理机制创新 　　摘要：我国现行行政体制的分割性和流域水污染属地化治理的特征打破了流域水环境的整体性，使得流域水污染治理具有很强的外部性，地方政府的自利化倾向在分割治理体制下强化了地方利益，个体理性和集体理性的矛盾突出，最终导致“公地悲剧”――流域水污染治理失效。如何在实现集体理性的同时满足流域各级政府的个体理性，实现激励相容，必须打破流域水污染治理的行政分割，实现政府间的协同治理。因此，在流域水污染协同治理的政策取向中，一是要强化流域管理机构的权威，二是要建立科学的地方政府绩效评估体系，三是要构建流域水污染治理生态补偿机制。 　　关键词：流域水污染；行政分割；协同治理 　　中图分类号：C915 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2014）09-0057-05 　　一、引言 　　地理意义上的流域是指由分水线所包围的水流汇聚区，是一个以水为核心，由水、土地、生物等自然要素与社会、经济等人文要素组成的环境经济复合系统，具有整体性、地域分异性、准公共物品属性和外部性等特征。[1]（P241～244）而流域通常被不同的行政区，甚至不同国家分割管辖，流域的整体性与行政区分割的矛盾，使得不同行政区之间常常因为利益冲突而引起流域水污染纠纷，严重影响了整个流域的污染防治和经济社会发展，在国内外均引起了高度的关注。在我国，改革开放以来，财政分权体制和基于GDP的官员晋升锦标赛（周黎安，2008）极大地调动了地方政府发展经济的积极性，而在现行的环境属地化管理体制和运行机制下，不少地方政府为追求经济增长，只注重开发辖区内流域的经济功能，而忽视了流域水环境的保护与治理，流域的资源、环境急剧恶化，水污染问题日益严重，引起了强烈的社会反响。从2005年松花江污染事件到2007年太湖蓝藻事件；从2010年福建汀江污染事故到2013年的山西长治潞安天脊煤化工厂苯胺泄漏导致横跨山西、河北、河南三省的漳河受到严重污染。严重的跨行政区流域水污染事件引起了中央政府的高度重视，先后制定了一系列的规划（计划），2012年，国务院下发了《重点流域水污染防治规划（2011―2015年）》，明确提出了松花江、淮河、海河、辽河、黄河中上游、太湖、巢湖、滇池、三峡库区及其上游、丹江口库区及上游等10 个重点流域的水质目标，并对跨省断面开展实时监测，流域相关省份都和国家环保部签订了水污染防治目标责任书，也时常召开各省区流域水污染防治工作联席会议，大家都表态要加大流域协作治污的力度。可是在实际行动中，由于上下级政府间存在明显的信息不对称和道德风险问题，地方政府为了追求局部经济利益，在执行中央政府或流域管理机构的指令时往往“敷衍了事”，甚至“弄虚作假”；另一方面，由于流域水污染治理具有很强的外部性，流域内的同级地方政府间纷纷在水污染治理中采取“搭便车”的策略，不愿承担相应的治污责任，流域水污染治理投入严重不足。因此，改变我国流域水污染治理困境，就在于超越地方行政分割，从流域的共同利益出发，构建流域水污染协同治理新模式。 　　二、行政分割与流域水污染治理困境 　　（一）中国独特的政府治理结构下的环境治理体制 　　这主要是因为环境作为一种典型的公共物品，环境治理的外部性导致的市场失灵决定了政府在环境治理中具有不可或缺的作用。中国独特的政府治理结构，则更加凸显了地方政府在环境治理中的决定性作用。 　　1.中国独特的政府治理结构 　　对于中国独特的治理结构，比较有影响的理论概括是钱颖一和许成刚（1993）提出的“M型组织结构”和周黎安（2008）提出的“属地化管理为基础的行政逐级发包制”。钱颖一和许成刚在对中国和苏联计划经济的比较研究中发现，在苏联，计划经济的管理是垂直的、纵向的，即“U型组织结构”（或“条条”形式），地方政府根据专业化分工的原则服从中央各专业部委的垂直领导和协调，没有很大的自主权。而在中国，经济是根据管辖范围原则运用多层次、多地区形式组织的，即“M型组织结构”（或称为“条块结合、以块为主”的形式），从上到下共有中央、省、市、县、乡五个行政管理层级，每个层级都是一个相对独立的运行单位，每一个层级里的机构设置都是上一个层级的翻版，上下级政府是高度复制、高度同构的，省级政府按照中央部委构建，省级以下的政府部门则按照省级政府构建。朱光磊和张志红（2005）揭示了中国政府间的“职责同构”现象。改革开放后，随着财政分权体制的实施，中国“M型”的政府治理结构不但没有消失，反而进一步强化。 　　而周黎安（2008）认为，中国政府治理结构的基本特征是“属地化管理为基础的行政逐级发包制”，这种政府治理体制表现出了很强的路径依赖性和稳定性，它源于两千多年前秦汉时期中国官僚体制的形成阶段，一直延续至今。行政逐级发包是指从中央开始，