论流域生态补偿“共同但有差别的责任”--基于水质目标的法律分析.pdfVIP

生 态 文 明 的 法 制 保 障 ——2013年全国环境资源法学研讨会（2013.6.4~6·乌鲁木齐）论文集 论流域生态补偿“共同但有差别的责任”# ——基于水质目标的法律分析 * ** 杜 群 陈真亮 （武汉大学法学院，湖北 武汉430072 ） 摘 要：当前各地实践着的流域生态补偿兼具上下游“单向补偿”和“双向补偿” 的特征，并有着从前者向 后者发展的趋势。但是，当前流域生态补偿存在水质保护目标基准不明确、相应的法律后果错位等问题。 流域生态补偿机制的构建应当与水质目标机制挂钩与衔接，根据水质目标控制的不同张力，以达到国家 地表水环境质量Ⅲ类水质标准为基准，可分为“强制性水质”和“协议水质” ，分别对应水环境负外部性生 态赔偿和水环境正外部性生态补偿。前者是法定的、“共同的”环境行政责任；后者是一种约定的、“有差 别的”环境行政契约责任。应当强化流域跨界交接断面水质目标为共同环境行政责任，构建以“流域环境 协议”为自愿遵守机制的流域生态补偿制度。 关键词：流域生态补偿 强制性水质 协议水质 流域环境协议 共同但有差别的责任 生态补偿作为一种使外部成本内部化的环境政策，是一种可以促进环境保护的利益驱动和激励 机制。近年来，我国一些地方政府开展了流域生态补偿实践，鉴于学术文献对流域生态补偿的责任 机制问题研究尚有不足，本文拟对其进行实践考察和关键问题——水质目标控制的法律属性进行分 1 析，并主张流域地方政府应当对流域生态补偿的水质保护和治理承担“共同但有差别的责任” 。 一、流域生态补偿的基本内涵和实践 流域生态补偿是我国生态补偿制度的重要组成部分，关于生态补偿的一般理论可以用以解释和 2 分析流域生态补偿的基本内涵。 但是关于流域生态补偿制度在规范意义上的特殊性，部门规章和 地方实践着有着更为丰富的演绎。 自2005 年的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出“要完善生态补偿政策， 尽快建立生态补偿机制”，“ 中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展 生态补偿试点”后，我国生态补偿制度在各环境资源行业逐渐开展试点，为流域生态补偿的试点实 践和制度构建提供了政策基础。2007 年原国家环境保护总局颁布的《关于开展生态补偿试点工作 的指导意见》，是第一份专门关于开展生态补偿试点的部级政策性文件，该指导意见将流域水环境 保护与自然保护区、重要生态功能区、矿产资源一起列为开展生态补偿试点的四个重点领域。但截 止目前，我国国家层面的法律规范性文件尚未对流域生态补偿给出确切定义。在地方层面，《湖南 省长沙市境内河流生态补偿办法（试行）》（2012 年 2 月湖南省长沙市人民政府办公厅颁布）对流 域生态补偿进行了如下界定：“河流生态补偿是以保护河流生态环境、促进人与自然和谐发展为目 的，综合运用经济手段，调节流域上中下游之间、水生态保护者与受益者及破坏者之间的经济利益 关系的公共制度。”该文件虽然只是适用于湖南长沙市境内的河流生态补偿，却很可能是第一个对 流域生态补偿的法律内涵进行了探索性规定的省级政府规章。3 总之，我国流域生态补偿制度正在建立与完善过程中，其基本概念及相关理论还有待完善。至 于构建规范意义上的流域生态补偿法制度特征，则尚须经由实务试点和实践后不断加以分析和归 # [基金项目]本文为国家社科基金重点项目“构建生态保护与自然灾害减防法律体系” （11AFX008）、国家留学基金 中德PPP 项目“欧盟和德国水法的发展及对中国的借鉴” （留金欧[2012]6014 号）和亚洲开发银行-环保部“制定流域 生态补偿技术导则” 国际技术援助项目（2011-2012 年）的阶段性成果。 * 杜群（1968-），女，武汉大学环境法研究所副所长、教授、博士生导师，主要研究方向为环境法。 ** 陈真亮（1983-），男，武汉大学法学院2010 级博士研究生，主要研究方向为环境法。