论煤炭清洁利用中的政府法律义务.pdfVIP

中国法学会能源法研究会2009年会论文集 论煤炭清洁利用中的政府法律义务 董溯战。 摘要：富煤贫油的国情决定了煤炭在中国能源结构中的举足轻重地位．但粗放的开 发利用方式又使得中国承受着巨大的来自煤炭的环境压力．欲把煤炭变为中国最安全的能 源，必须依法推进煤炭的清洁利用．市场交易者的“经济人”特征，煤炭污染受害者或潜在 受害者、公益社团虽然都可推进煤炭清洁利用，但作用有限。作为公共利益代表的、拥有丰 富资源的政府具有较好的煤炭清洁利用推进功能。完善相应法律是政府有效承担促进煤炭清 洁利用的基础。 关键词：煤炭；清洁利用；政府 由于自然条件、技术水平、经济成本等的约束，中国无法在短期内(50年或者更长) 用水能、风能、核能等可再生能源替代化石能源，而石油、天然气的供给优势又明显弱于煤 炭时，中国能源法就不得不把煤炭作为规制重点。但传统开发利用方式又使得煤炭成为中国 最主要环境污染源，∞因而煤炭清洁利用是中国政府应对能源供给与环境保护双重需求的基 本选择。能够推进煤炭清洁利用的主体可分为四类，即，煤炭市场交易者(包括煤炭的经营 者与消费者)、环境受害者、公益社团、政府。煤炭清洁利用状况不仅是各相关者煤炭环境 观念较量的反映，更是各方实际利益博弈的结果。其中，政府基于其优势应在煤炭清洁利用 中发挥主导作用。中国能源法当然也必须置重于政府的煤炭清洁利用义务。 一、煤炭清洁利用法律制度中的非政府主体 煤炭清洁利用问题的核心是如何对待煤炭环境损害。煤炭经营者与消费者通过煤炭交易 获取市场价值或商品(有形的和无形的)的同时给社会承带来了环境损害风险，因而，其有 义务清洁利用煤炭资源；作为环境受害者的公众和组织把环境权益的维护寄希望于煤炭清洁 利用，各类公益社团也常把促进煤炭清洁利用作为自己的目标。 (一)市场交易者 市场交易者处置煤炭资源的依据是市场信号。经营者与消费者在实施与市场相关的活 动中，尽管不总是、但主要以“经济人”思维做出各种决策，即，经营者以利润最大化为主 要决策依据，消费者则以货币和商品的效用最大化为主要行为目标。经营者和消费者主要通 过比较投入与产出决定煤炭清洁利用是否实施及如何实施。当投入小于产出时，就是实施煤 炭清洁利用活动，反之，则不实施。对于经营者而言，投入与产出决定利润的多少；对消费 者而言，投入与产出决定货币效用。但经营者与消费者进行投入与产出比较时所依赖的核算 ‘作者简介：董溯战(1972一)，男，河南兰考人，华东理工大学法学院副教授，研究方向：能源法与经济法。 ①煤炭在已探明的由煤、石油、天然气、水能组成的能源总中占90％。煤炭在中国一次能源总消费中占 76％：目前发达国家原煤洗选率为50％～90％，而中国80％的煤炭直接燃烧；中国80％的S02和烟尘源于 燃煤。 五、能源产业法与可持续发展 标准是用货币衡量的投入物与产出品的市场价格。只有那些能够用市场价格标示的物品与服 务才能被纳入市场交易者的衡量视野。经营者与消费者在进行煤炭清洁利用决策时所参考的 因素主要是能够影响交易价格的市场物品。 煤炭开发利用的环境成本无法有效内化于市场交易。煤炭的非清洁利用有害于自然环 境。而自然环境既提供大量私人物品(木材、饮用和经营用水、经营用土地、矿产资源等)， 也提供诸多人类必需的公共物品或准公共物品(氧气的生产、水与空气的净化、有机废物的 分解、废弃物的隔离和无毒化、虫害和疾病的自然控制、有害宇宙辐射的防护、草地和粮食 的生产、气候的调节等∞)。尽管其中的私人物品可通过市场配置，但各类公共物品或准公共 物品却因具有强烈的非排他性与非竞争性、或者排他性和竞争性很弱而无法或难以形成有效 的市场配置机制。即使存在完善的私法制度，作为经济人的经营者或消费者也只能把私人物 品的成本与收益纳入自己的煤炭开发利用决策，而无法把公共物品的成本与收益置于其煤炭 开发利用决策之中。换言之，即使经营者与消费者的煤炭开发利用决策对自然环境的公共物 品提供能力造成了损害，也难以让其承担私法上的责任。 既然煤炭清洁利用与否导致的环境收益与损害无法用市场价值衡量，环境成本也不会 自动成为制约经营者与消费者处置煤炭资源的重要因素，即，煤炭开发利用的环境效应并不 能促使市场交易者主动推进煤炭清洁利用。 (二)环境受害者 环境受害者的各类煤炭环境污染抵制诉求都存在一