论我国环境影响评价制度监督职能的丧失.pdfVIP

生 态 文 明 的 法 制 保 障 ——2013年全国环境资源法学研讨会（2013.6.4~6·乌鲁木齐）论文集 论我国环境影响评价制度监督职能的丧失 刘 华 （昆明理工大学法学院，昆明，650106 ） 摘要：环境影响评价制度作为一项重要的环境管理制度，具有源头监督的职能，是预防环境污染和环境 破坏的必然之选。本文主要阐述了我国环境影响评价制度监督职能丧失的现状、丧失的原因以及我国的 应对之策。希望通过本文分析，对我国环境影响评价制度的完善有所裨益。 关键词：环境影响评价 监督职能 公众参与 环境修复 2002 年 10 月，全国人大常委会通过了我国第一部《环境影响评价法》，由此我国的环境影响 评价制度得到了快速发展。作为我国经济、社会和环境协调发展的重要手段和综合决策机制，环境 影响评价制度以其事前监督的优势在环境保护过程中发挥着重要作用。然而，我们在肯定其功绩的 同时，也不能忽视其存在的一个很大的问题——监督失灵。本文将对此问题产生的原因和对策研究 作详细的讨论，以期对此问题的解决有所帮助。 一、我国环境影响评价制度监督职能丧失 环境影响评价制度，于 20 世纪 70 年代末进入中国，至今已有 40 多年的发展历程。各项环境 影响评价政策、法律、法规的出台，在治理我国环境污染和环境破坏方面取得了可喜的成绩。然而， 2005 年轰动一时的“ 圆明园东部湖底防渗工程”事件，彻底暴露了环境影响评价制度监督预防职能的 丧失。违法建设者在东窗事发之后才去补办环境影响评价审批手续、行政主管机关有法不依，违法 不究、公众无法真正参与环境影响评价过程等一系列问题引起广大学者的批判和讨论。紧接着，2012 年的“PX （二甲苯）化工厂扩建”、2013 年的“河北省沧州市沧县地下水污染”等事件的发生，再一 次为我么敲响了环境监测的警钟，我们不得不认清这一现实：我国环境影响评价制度的监督职能丧 失了。 二、环境影响评价制度监督职能丧失的原因 结合我国《环境保护法》、《环境影响评价法》及其他环境单行法的实行状况，参看国外和我国 台湾、香港地区的立法经验，对于环境影响评价制度监督职能的丧失，笔者总结出以下三方面原因： 其一，公众参与机制不完善，行政权过分主导。 综合国内外学者对于公众参与政府环境决策的影响因素研究，概括起来主要有公众环境意识和 社会背景、政府制度设置和公众环境权利保障、社会资源、文化传统和环境污染水平等几个方面。 环境影响评价制度是我国一项重要的政府环境决策，它与公众参与息息相关。我国 2002 年 10 月通 过的《环境影响评价法》明确规定了公众参与规划和项目建设环境影响评价的内容，树立起了我国 环境法制保障道路上的一座里程碑。但是，无论是在理论上还是实践中公众参与环境影响评价的过 程仍存在很大问题。 第一，传统的国家社会观阻碍公众参与。中国有着五千年的历史文明，中国人民在创造物质、 精神财富的同时也将封建时期君主至上的理念传了下来。当时领先于世的中国封建王朝一直是行政 权力占据主导地位，实行的各项法律都是在人治的前提下进行的，是典型的行政管理型社会。“君 叫臣死，臣不得不死” ，上至朝廷大臣，下至普通百姓，对于政策只是一味服从，并且认为理所应 当，这种君主天下而非大众天下的传统国家社会观一直存续于今，严重阻碍着公众参与国家政策的 制定和执行。 第二，政府的制度供给不足，对于公众环境权的保护不够。我国环境影响评价法律制度中关于 公众参与的条款无论在实体上还是程序上多为原则性规定，实际实施过程中缺乏可操作性。在项目 立项阶段和环境影响报告书草案编制阶段没有规定公众参与，仅仅在环境影响报告书审批阶段才提 到公众参与，而且对于公众参与环境影响评价的时间、参与的方式、法律保障的途径等未作详细的 规定。这些制度上存在的不足，无法保障公众的环境权，且亟待完善。 第三，公众环保意识薄弱。我国公众环境保护意识差的一个极大原因是受教育水平低，而且城 乡教育，地区教育差别很大。鸦片战争以后，中国陷入战争的泥潭，历经民族独立和国内革命，好 538 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 Chinese Society of Environment and Resources Law (CSERL)