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第四届“罗马法、中国法与民法法典化国际研讨会” 物权理论与土地上的权利 宅基地使用权的人役权性质论 温世扬’李一川” 内容提要：宅基地制度在不同的历史时期具有不同的法律涵义。在坚持社会 主义公有制的前提下，结合大陆法系用益物权的基本理论，我国固有法中的宅基 地使用权实际上是一种人役权。本着这样的认识，具有封闭天性的宅基地使用权 制度，有着不可流转的法律本性。 关键词：宅基地使用权人役权不可流转性 在中国农民的观念中，攒钱盖房是一生中极其重要的大事，住房在农村生活 中占有重要的地位。为了保证广大农民“居者有其屋’’，我国实行了宅基地无偿 分配的制度。作为直接关系到9亿农民立身之本和农村持续稳定发展的不动产用 益物权制度，宅基地使用权在物权法制定过程中受到了广泛关注，最后出台的《物 权法》也将宅基地使用权作为一项独立的用益物权作了专章规定，但该章区区数 条纲领性规定却未能描绘这一制度之全貌，起草过程中的一些争论仍悬而未决。 本文将在分析从此项权利法律属性的基础上，对其流转问题略抒管见。 一、宅基地使用权的一般考察 “宅基地”一词很早就出现在我国正式的官方文件中，其涵义在不同的历史 时期并不相同。从历史上看，所谓的“宅基地不仅指我们现在意义上的农村宅 基地，还包括城市宅基地；同时，我国的土地制度还经历了从私人所有向集体所 有或国家所有转变的过程。 新中国成立后，为了破除历史上封建土地制度对我国农村经济和社会发展的 严重桎梏，1950年6月30日国家正式颁布的《中华人民共和国土地改革法》第1 条规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制。”于是， 全国掀起了土地改革的高潮，没收地主的田产，分给无地少地的农民，保证了“耕 者有其田”。到1953年春，除少数地区外，土地改革基本完成，建立了农民私人 所有的土地制度，农民成了小块土地的所有者和经营者。在这样的背景下，1954 年我国第一部《宪法》第8条规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他 生产资料所有权。”可见，在这一阶段，我国在农村实行的是农民私人所有制。尽 管上述法律没有对农村宅基地地另行规定，但由于宅基地一般被认为属于房屋所 有人所有，农民对分得的土地和土地上的住宅享有完整的所有权。 +武汉大学法学院教授，博士生导师。 ”武汉大学法学院博士研究生，湖北省人民检察院助理检察员。 ．．535．． 第四届“罗马法、中国法与民法法典化国际研讨会。 物权理论与土地上的权利 土改完成后，农民土地私有的弊端逐步暴露。为了避免出现过去封建王朝因 土地兼并而引发的危机，克服农民土地私有制的缺陷，巩固人民民主政权，维护 社会主义公有制，自20世纪50年代中期，国家在农村推行了以农业集体化为内 容的农地制度改革。这次改革的基本精神就是对农业生产资料私有制进行社会主 义改造，把农民个体所有制改造为社会主义集体所有制，通过相继推行初级农业 合作社、高级农业合作社和人民公社，逐步完成了土地私有向土地集体所有的社 会主义改造。 1962年9月27日，中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草 案》(即六十条)，肯定了农村土地的集体所有制。也正是这个草案首次对农村宅 基地所有权做了明确规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队的土 地包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租或买卖。社员新建房 屋的地点要由生产队统一规划，尽可能不占耕地。’’随后，1963年3月20日，中 共中央又下达了《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，对宅基地进行 了更为详细地规定，进一步明确了农民对宅基地只有使用权而没有所有权，从而 确立了宅基地使用权制度。 改革开放以来，特别是从20世纪80年代开始，随着农民生活水平的逐步提 高，农民建造住宅数量急骤增加，单个家庭建房占地面积越来越大，宅基地用量 一度失控，侵占耕地现象严重，人地矛盾突出。为了加强对土地的管理，国家逐 步出台了一系列法规政策，对宅基地使用权制度作了调整。1982年，《宪法》第 lO条关于“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属集体 所有；