PPP项目的政治风险和主权风险.pdfVIP

沈际勇/王守清/强茂山，中国BOT/PPP 项目的政治风险和主权风险：案例分析，《华商·投资与融资》2005 年第1 期 中国BOT/PPP 项目的政治风险和主权风险：案例分析 北京100084 清华大学土木水利学院 沈际勇、王守清*、强茂山 * 联络作者：电话传真：+86-10，电邮：sqwang@tsinghua.edu.cn 摘要：随着中国经济的高速发展，基础设施对经济发展的“瓶颈”作用日益显著，尤其是中国加入WTO 和北京取得2008 年奥运会主办权之后，基础设施领域的巨额投资已成为中国政府必须解决的问题， 同时也为国内外投资者以BOT/PPP 方式参与中国的基础设施建设提供了契机。以分别于 1984 年和 1996 年签约的沙角B 电厂和来宾B 电厂为典型代表，全国各地以BOT/PPP 方式成功运作了不少项 目，但也有不少失败案例。本文在总结了我国BOT/PPP 方式应用情况的基础上，分析了 BOT/PPP 项目失败的原因，并着重分析了某电厂项目案例中的政治风险和主权风险，最后，向投资者提出了 许多相关建议，同时也为中国相关政府部门健全和完善BOT/PPP 投资环境提供的一些参考建议。 关键词：BOT/PPP ，基础设施，案例分析，政治风险，主权风险，信用风险，中国 1. BOT/PPP 在中国的现状 中国自1984 年由香港和合公司以BOT 方式成功运作深圳沙角B 电厂以来，由于BOT 可以减轻 政府财政压力、拓宽资金来源、提高管理效率和水平、引进先进管理水平和服务理念、加快基础设 施的建设等诸多优势，使得中国政府对于以BOT 模式进行基础设施建设倍加青睐，同时由于中国各 地方政府对于吸引外资的迫切需要，以电厂和水厂为主要投资对象的、以外商为投资主体的第一次 BOT 投资浪潮在上个世纪90 年代中期达到顶峰，其中最具代表性的项目是广西来宾B 电厂，该电 厂是中国第一个由国家批准的、国际公开竞标的 BOT 项目，也是中国第一个允许外国投资者拥有 100%股权的电厂项目，现已成为中国BOT 项目的典范。之后，由于中国政府实施积极的财政政策， 将大量国债资金投放于基础设施领域，以及中央清理地方政府各种违规BOT 项目，到上世纪末，第 一次BOT 投资浪潮已趋于平静。 但是，随着中国经济的持续高速发展，基础设施对经济发展的瓶颈作用再次凸现出来，能源、 交通及其他公用设施的短缺，单靠政府的财政力量无法满足所需的巨额投资，且不说政府还要承担 巨大的赤字风险，因此又给外商及中国民间资本以BOT/PPP 方式参与基础设施和公用设施的投资建 设提供了良好的契机。随着2003 年 10 月1 日开始实施的“北京市城市基础设施特许经营办法”和建 设部于2004 年5 月1 日开始实施的《市政公用事业特许经营管理办法》，该融资模式进一步得到广 泛应用，仅在北京，约30 多个奥运场馆中的半数，以及到2008 年总投资达2300 多亿的基础设施项 目中的大多数，都将以项目法人招标(特许经营) 的方式进行。2003 年中奥运主体(“鸟巢”)体育场项目、 2004 年底北京亦庄天然气项目和2005 年初北京地铁 5 号线和北苑污水处理厂项目的以特许经营方 式发包就是佐证。2005 年2 月24 日新华社受权全文播发的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营 等非公有制经济发展的若干意见》更是强调允许非公有资本进入电力、电信、铁路、民航、石油等 垄断行业，加快完善政府特许经营制度，支持非公有资本参与各类公用事业和基础设施的投资、建 设和运营。最近各地许多BOT 项目的签约和开展表明，新一轮BOT 投资浪潮已经在中国再次开始。 1 沈际勇/王守清/强茂山，中国BOT/PPP 项目的政治风险和主权风险：案例分析，《华商·投资与融资》2005 年第1 期 2. BOT/PPP 在应用中出现的问题 虽然BOT 方式在中国的应用取得了一定的成功，但由于没有成熟的BOT 理论或规范的做法， 或由于其涉及学科和领域较多，在实际运作过程中所面临的问题也相当繁多和复杂，加之BOT 项目 时间长、投资大、风险也大，特别是中国政府缺乏相应的经验和法律法规等等原因，导致了BOT 在 中国应用中出现了不少的问题，主要有以下几个方面： 由于中国地方政府缺乏运作BOT 项目的知识和经验，出于吸引外资的目的，给BOT 项目的外 商做出过多的