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750司法解决纠纷的对策与机制
论行政公益诉讼制度之构建
广东省广州市番禺区人民法院 卜晓虹
我并不提倡经常修改法律和宪法,但是,法律必须和人类的心智一道携手并进。随着
时移境迁,只要人的心智变得更为发达,更为开明,只要有了新的发现揭示了新的真理,
行为方式和舆论发生了变化,制度就必须保持与时代同步向前发展。
——托马斯·杰弗逊
引 言
我国当下正处在现代化转型的进程中,社会政治、经济生活基础每天都在发生剧烈的
嬗变,社会利益日趋多元化和复杂化,其冲突亦趋激烈,国家治理制度因此也在不断创
新。在我国,尽管较之上世纪而言,违法行政行为在很大程度上受到司法的监督或纠正,
但未得到真正的根治,特别是行政权侵犯非特定行政相对人的非特定权益的现象层出不
穷。例如,国企主管行政机关在国有企业转制过程中非法处置国有资产,导致国有资产流
失;国土资源主管行政机关非法转让国有土地使用权或国有矿产资源采矿权,导致国家财
产损失;环境主管行政机关不作为,放任企业排放废水、废气、废渣,污染环境;政府违
法制定、修改或废止城市、乡镇规划,导致国家重要历史文化遗产遭受破坏,等等。这些
矛盾和冲突已成为制约我国经济发展和影响社会稳定的重要因素。如何正确处理上述社会
矛盾,妥善协调利益冲突,有效遏制侵害公共利益的行政行为,实现社会秩序的和谐稳
定,便成为现代和谐社会语境下行政法治急需解决的一个严峻课题。
社会利益结构的稳定与否是决定社会和谐程度的重要因素。利益协调的最主要方式是
通过制度协调来实现,①诉讼作为一种对社会冲突进行司法控制的基本手段,在利益的协
调中起着至关重要的作用,尤其在倡导法制现代化的背景下,作为一种制度安排,诉讼在
纠纷解决中的合法性、公正性和效率性均是无可比拟的。然传统行政诉讼制度是基于维护
①[日]谷口安平:《程序的正义与诉讼》,王亚新、刘荣军译,中国政法大学出版社1996年
版,第158页。
五、审判程序篇751
私益而设计,其诉讼理念和诉讼形式无不均片面关注于私益而忽视了对公益①的救济。显
然,这种制度安排,伴随社会的不断发展和司法实践的需要,已逐渐露出其自身的弊端。
此时,建立能够吸收公众参与社会公益维护的行政公益诉讼②制度,作为对现实社会发展
的实质回应,作为对只顾及保护私益的狭隘性突破,更作为对传统行政诉讼法制的反思和
超越,已成为现实的迫切需要。鉴于此,本文在分析论证构建行政公益诉讼制度的现实必
要性和理论必要性的基础上,并就其中的一些具体的制度设计提出了建设性意见,以求教
于同仁。
一、我国建立行政公益诉讼的现实根据
(一)重新审视行政审判权的边界
行政诉讼法第2条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员
的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”“其合法权益”
即明确了必须是权益受侵犯的个人或组织,从而排除了与具体行政行为无关的其他人或组
织为他人或公共利益提起诉讼的可能性。所以有学者认为,我国现行行政诉讼法,只设立
了保护公民、法人和其他组织合法权益的诉讼种类,即保护行政相对人私益的主观诉
①从政治学、法学的严格意义上讲,国家利益和公共利益是两个不同的概念。在研究行政公益
诉讼问题时,学界往往也不十分严格地以公共利益的称谓涵盖国家利益和严格意义上的公共利益(即
社会公共利益)。为了防止混淆,有必要指出这一点。但也为了避免概念的累赘,本文所论及的行政
公益诉讼中的公益包括国家公共利益和社会公共利益。
②关于行政公益诉讼的概念,有学者认为,行政公益诉讼是指公民法人或者其他组织(包括作
为法律监督机关的检察院)认为行政行为违法且侵害社会公共利益,为维护社会公共利益,而以自己
无直接利害关系的资格向法院起诉,由法院对行政行为的合法性进行审查并作出相应裁判的活动和法
律制度。(徐银华、谢红星:《论行政公益诉讼》,载《公法评论》,北京大学出版社2003年版)还有
学者认为,所谓行政公益诉讼,严格而言,是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的违法行政行
为侵害了社会公共利益,在法律法规赋予诉权的情况下,以自己的名义提起行政诉讼的一种类型。
(龚红艳:《我国应建立行政公益诉
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