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论非诉行政执行的审查标准 江苏省扬州市中级人民法院李勉 内容提要：由于我国非诉行政执行制度存在“先天不足”，因 此，无论对非诉行政执行审查标准作出如何细化的解释，也只能对 司法实践起到统一尺度，便于操作的作用，并不能摆脱一般违法的 行政行为进入执行程序，从而侵犯行政相对人合法权益的尴尬局 面。鉴于此，建议应彻底抛弃现存的非诉行政执行制度，建立执行 诉讼，并将其列为与我国行政诉讼中撤销诉讼等相并列的一个诉讼 种类。规定行政决定需要强制执行的，除法律授权行政机关自行执 行外，均需向法院提起执行诉讼，而不是申请执行。这种模式一能 改变法院“不告不理”的尴尬处境，为合法性审查正名；二能统一 非诉行政执行审查与诉讼合法性审查的尺度，阻止所有的违法行政 行为进入执行程序，更有利于保护行政相对人的合法权益。 一、问题的提出 2003年5月，某区工商局认定某商场在2003年2月至4月间销售 30辆假冒名牌摩托车，非法获利5万元，遂作出了没收非法所得并 处罚款的处罚。被处罚商场在法定期限内既不提起诉讼又不履行， 于是工商局根据《行政诉讼法》第66条“公民、法人或者其他组 织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关 可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”的规定，向法 院申请强制执行。法院在审查过程中发现，工商局提供的证据中只 有证明该车机械性能不符合国家标准的材料，而没有证明该车是假 冒的证据，于是在裁定是否准予执行上产生了争论。肯定者认为， 根据《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干 问题的解释》(下称《若干解释》)第95条的规定，申请执行的具 体行政行为只有“明显缺乏事实根据的”，人民法院才裁定不予执 行，而工商局的处罚虽缺少一定的证据，但尚未达到明显程度，故 应裁定准予执行。否定者认为，工商局的处罚缺少关键证据，属《若 干解释》95条规定的“明显缺乏事实根据的”情形，应裁定不予执 行，双方在处罚决定缺乏事实根据“是否明显”问题上短兵相接， 难以一致。细加探究发现，问题还出在《若干解释》第95条确立的 非诉行政执行的审查标准上。 二、对我国非诉行政执行审查标准的分析 目前在我国，行政强制执行采取的是“以行政主体申请法院 执行为原则，以行政机关自力执行为例外”。当行政主体向法院申 请执行其作出的生效具体行政行为时，法院要对该行政行为的合法 性进行审查，合法的才裁定予以执行。对此，尽管有人提出这样的 疑问：既然申请执行的具体行政行为是已经发生法律效力的，而且 在法定期限内该义务人又放弃了向法院起诉以获救济的机会，该已 生效的具体行政行为又有确定力、拘束力及执行力，为什么还要对 具体行政行为进行审查呢?”1但《若干解释》还是肯定了法院的 审查权力。该解释第93条规定：“法院受理申请执行的案件后，应 当在30日内由行政审判庭组成合议庭对其具体行政行为的合法性 进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。”最高法院之所以作 出如此规定，是因为“从有的地方所作的分析来看，有将近40％的 被申请法院强制执行的行政行为都是违法的。这么多的违法行政行 为进入执行过程，肯定会对我国的行政管理产生极大的负面影响， 会对相对人的权益产生极大的侵害，所以必须要进行审查。”2对《若 干解释》的这一规定，尽管学理上仍有不同意见3，但至少在实务 上终结了法院在非诉行政执行中要不要对具体行政行为进行审查 的争论。 在明确了法院应当对被申请执行的具体行政行为进行审查的 问题后，需要进一步明确的是审查标准问题。对此，有人主张，既 然相对人放弃诉权不起诉，那么法院应当视具体行政行为没有争 议，审查仅仅是形式审查，不应进行实质性审查。也有人主张，“相 对人不起诉也不履行在我国更多情况下是对行政机关的消极抵抗， 由于行政诉讼起诉难、撤诉率高等问题使老百姓畏诉，履行行政机 关的处理决定又不服气；所以事实上行政机关申请法院执行的具体 行政行为很难有质量上的保障，在法院办理非诉行政执行案件的司 法实践中，相当数量的具体行政行为因存在较重大的违法情况而被 法院裁定不予执行，如滥用职权，程序违法，事实不清，适用法律 错误等。”4如果将保障行政机关依法行政和相对人合法权益作为首 选目标的就应该对申请执行的具体行政行为作实质性审查。结合实 践经验，经过比较和衡量， 《若干解释》第95条确定了一个介乎两 者之间的标准，即被申请执行的具体行政行为具有“明显缺乏事实 根据；明显缺乏法律依据；其他明