中国国有资产管理体制改革三十年的理论与实践.pdfVIP

中国国有资产管理体制改革 三十年的理论与实践 囊 郑海航 [内容提要] 1978年以前，由传统的计划经济决定，中国国有资产管理体制的特征是国有资产由中央各部的 “条条”和 各级地方政权的 “块块”分别管理。改革开放开始后 ，中国国有资产管理体制改革按照处理政企关系、政资关系和资企关系的 顺序，由浅入深地逐步展开，不断深化。为了构建国有出资人到位的新 国资管理体制，必须对若干重要概念进行明确界定和 重新梳理，为此，本文提 出了所有者具体化理论、所有者直面化理论、内外两类主体平衡论等思路。 [关键词] 国有资产管理体制 改革 思路 - 中图分类号：F123．7 文献标识码：A 文章编号：1000—7636(2008)11—0005—10 一 、 国有资产管理体制①改革的背景与起因 在建国后到1978年底举行的中共十一届三中全会之前的3O年中，由于传统的计划经济体制的局限性，中国 的国有资产是通过中央各部的“条条”和各级地方政权的 “块块”分别加以管理的，当时国有资产管理体制的主要 特征是：第一，政资不分，无人负责。中央及各级地方政府对国有企业都具有双重身份，既是企业资产的所有者， 又是社会经济的管理者。在这种体制下，政府众多部门对国有企业实行直接行政干预而不承担经济责任。第二， 两权不分，国有国营。现代企业制度要求所有权和经营权分离，而传统国有企业都是将国有资产所有权与经营权 两权合一。理论上把国有资产的国家所有与国家直接经营相混同，将国有企业称为 “国营企业”，形成了国有企业 所有权与经营权高度统一的特征。同时，国有资产所有权与行政权合一 ，并依附于行政系统。国有企业的决策机 制和经济地位行政化，是政府主管部门的行政附属物。第三，国资管理，中央集权。国有资产管理权限高度集中 于中央政府和地方政府，国有企业缺乏积极性和灵活性。第四，中央各部，“五龙治水”。在中央政府层次，则是各 收稿 日期：2008—10一l8 作者简介：首都经济贸易大学校长顾问，教授，博士生导师，北京，100026。 ① 国有资产主要包括行政事业性国有资产、资源性国有资产和经营性国有资产三大类 本文所探讨的国有资产是指以企业资产 (不包 括金融企业)为主的经营性资产。国有资产管理体制包含宏观层面和微观层面两个方面。前者反映政府内部所有者权能关系，后者反映国家 与企业之间的产权关系。它是国家管理国有资产的制度化体现。 经济与管理研究(2008年第 l1期)JResearchonEconomicsandManagement 个部门“五龙治水”，讲权力人人有份，问责任无人负责。 正是这种体制导致了国有资产所有权虚置、多头管理、无人负责等弊端，这在客观上要求对国有资产、管理体 制进行改革和完善。因此，在对僵化的高度集权的计划经济体制进行改革、建立和完善社会主义市场经济体制的 过程中，国有资产管理体制改革就是其重要组成部分。同时国有资产管理体制改革的顺利推进也必然对整个经 济体制改革起着重要的推动作用。 二、3O年国有资产管理体制改革的理论探索与实践过程 国有资产管理体制的改革过程与国有企业改革进程相适应，也具有渐进式改革的特征。改革 自下而上，总体 上是一个以国有企业改革推动国有资产管理体制改革和国有资产管理体制 自身创新的过程。笔者认为，国有资 产管理体制改革的核心问题可以概括为处理好政、资、企三者的关系，而国有资产体制的改革过程则是按照处理 政企关系、政资关系和资企关系的顺序，由浅入深地逐步展开和不断深化的。具体来说，从 1978年至2008年的 30年，国有资产管理体制改革的过程可以划分为以下三个阶段： (一)政企分开阶段 (1978—1988年)。在这一阶段，从微观层面。以企业扩权为重点，尚未深入涉及国有资产 管理体制改革 与中国经济体制改革的渐进性相适应，这一时期的改革几乎没有触及宏观层面的国有资产管理体制，没有明 确区分国家作为社会经济管理者和国有资产所有者的双重身份。在政府机构中没有设立独立行使国有资产管理 职能的部门。在管理职能划分上，也未明确提出国家的资产所有者职能或国有企业产权管理的问题。总体来看， 国有资产管理体制的整体架构与改革开放前相比并没有实质性变化。 这一时期的改革基本上处于国有资产经营权和经营方式的层面上，还没有触及所有权或者所有权实现形式 这一层面。改革的重