新型城镇化发展中土地利用管理制度的立法构架——兼论《土地管理法》及其修改.pdfVIP

【农村土地法律问题研究】 新型城镇化发展中土地利用管理制度的立法构架 — — 兼论 《土地管理法》及其修改 操 小娟 [摘 要]城镇化过程中土地是人口、产业和经济活动的基础，新型城镇化需要土地利用管理制度解决城镇 内和城镇之间的土地利用矛盾和冲突。现有的土地利用管理制度是以《土地管理法》为基础建立起来的，与新 城镇化发展的要求不适应，存在管理主体错位 、管理内容分散、管理对象缺失、管理手段单一等问题。我国的 《土 地管理法》应当重新定位土地利用管理的目的，明确土地利用相关规划和计划之间协调的措施，改进土地利用许 可管理的体制，厘定地方政府在土地利用管理中的义务和责任，完善土地利用管理的救济机制，创新土地利用管 理的手段。 [关键词]新型城镇化；土地利用管理；土地管理法 [作者简介]操小娟，武汉大学政治与公共管理学院教授，博士生导师(湖北 武汉430072)。 [中图分类号]DF45 [文献标识码]A [文章编号]1001—6198(2015)01一OO62—05 三= 城镇化是农村人 口向城镇集中的过程。大量 这种矛盾和冲突表现为城镇 内建设用地利用人之 == 的农村劳动力涌人城镇为城镇发展提供了充足的 间的矛盾和冲突。在城镇化发展的初期，由于劳动 三三 劳动力，但是不断增长的人 口使得城镇一般用以下 密集型工业要求迅速找到劳动力，居住用地和工业 三三苫 两种方式解决其居住问题：一是以较高的密度从事 用地经常紧密相邻，而工厂用地产生的噪声、空气 三三2 中心区的再开发；二是开发郊区或者在离城市很远 和水污染，影响到相邻土地上居民的生活。在政府 三三 的地方开发新社区。(1]城镇 向内的高密度开发， 实施土地利用规划和分区管理之后，工厂对居民直 ======_^ 给资源环境增加压力；城市向外扩张带来耕地减 接的侵害减少，但是 由于就业和居住地点分离，交 少、生态破坏等问题。城市向内再开发和向外扩张 通运输产生的交通拥堵和空气污染问题越来越突 带来 “城市病”。从表面上看，“城市病”似乎是所 出。其次，这种矛盾和冲突表现为城镇 内建设用地 有城市成长中不可避免的问题，实际上，“城市病” 利用人和农用地利用人、未利用地权利人之间的土 的根源在于土地利用的矛盾和冲突，是城市 内土地 地利用的矛盾和冲突。我国行政建制的城镇土地 利用成本外溢的结果。这些问题需要我们对其形 包括建设用地、农用地和未利用地。农村人 口向城 成原因进行深入剖析，解决立法上的缺陷与缺失。 镇化发展，带动土地向城镇化发展，出现耕地向建 设用地转变，林地和草地等生态用地向耕地、建设 一 、 新型城镇化中土地利用的矛盾与冲突 用地转变的现象，有时甚至危及粮食安全和生态安 城镇化过程中随着人 口增长和土地供应减少， 全 。 不仅个人和个人之间在土地利用 中会 出现利益矛 城镇 内的土地利用矛盾和冲突主要是个人土 盾，群体和群体之间也会在土地利用中产生利益冲 地利用行为的外部性在城镇 内部产生的土地利用 突，土地利用管理法律的目的是 “把互相冲突的私 矛盾和冲突。前者是土地利用负外部性成本外溢 人利益加以调整并使之调和起来，在于保护公共利 导致的矛盾和冲突，后者是土地利用正外部性收益 益免受漫无限制的唯利是图的影响”[2]。我国城 外溢导致的矛盾和冲突。因此，对于城镇 内的土地 镇化的发展不