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中国地方社会政策创新的影响因素研究———以东莞医保 政策创新为例 朱亚鹏 肖棣文 中 山 大 学 摘要：积极推动地方政策创新与推广成功的政策创新是当代中国政策过程的显著特征， 也是中国改革开放取得成功的重要原因。本文简单梳理国外关于地方政策创新的理论相关理 论，并以东莞医疗保险政策创新为案例，探讨了影响中国地方政策创新的主要激励因素和变 量。 关键词：社会政策创新 ;医疗保险政策;东莞 理论启示，并在此基础上提出分析中国地方政策创新的分析框架和未来研究的方向。 一、地方政策创新研究和分析框架 政策创新意味着政府采取某种新的政策方案或者行为。在研究政策创新研究中，“主流 做法是把一项创新定义为这个项目对采纳它的政府来说是新的(Walker，1969：881)。”。按照 这个定义，一个政府即使采纳一个很久以前就被创制的政策，只要该政策对这个政府自身来 说，或者对它所要解决的政策问题来说是新的，这样的政策就可称为创新型政策。这个定义 方式暗含对政策创新(policyinnovation)和政策发明(policyinvent)的细微区分。按 照生成模式，政策创新可以分为两类：即传播模式与内部决定模式。 这一分析模式对应专门的传播理论。传播模式是以传播理论米解释某个政府接受特定的刨新 行为。按照创新能力和接受创新的时间和态度，传播模式将创新接受者分为具有冒险精神的 创新者(innovator)，作为意见领袖的甲．期接受者(early adopter)，善丁考虑的甲．期多数 (earlymajority)，持怀疑态度的后期多数(1atermajority)，直到保守的抵制者(1aggard) (罗杰斯，2002：246—248)。这一分析在很人科度上，与对中国政策过程的相火研究是契合 的。在中国的政策执行中，对丁．特定的新政策，在政策参与者之中也存在着先导 除此之外，传播模式还会侧重丁传播渠道结构的分析。比如，地方政府之间的政策学习与政 策竞争，这两者是横向的政策创新传播。在这种情况下，地理接近程度以及社会特征的相似 ‘ 性，是关键性的变量。 (2)内部决定模式侧重的是体系自身的激励和促进冈素。主要包括(1)充足的经济资 t 源。充足的经济资源往往被作为形成政策创新的重要条件(罗杰斯，2002：246—248)。确实， 良好的财政状况会使得地方政府更有“空间”进行新的政策尝试。然而，也有学者认为财政 状况不应直接与创新激励关联。如格雷(Gary，1974)指出不是一般意义上说的经济资源， 而是政府对于特定领域的资源投入才是影响政策创新的重要因素，因为可以掌握的资源直接 影响决策者对实质政策内容的考虑。(2)政府能力(governmentalcapacity)。这里政府能 608 力主要强调的是与政策创新的相关的能力，既包括行为主体的特征，如创新性的观念、价值 观、知识体系等，也包括政府的结构(structure)特征，如政府组织形式、决策机制等因 素。(3)地方选举的相关冈素。选举竞争的压力往往造成决策者采用新的政策，以力争获得 更多的选民支持。而且，一般选举越I临近，政府出台新政策的可能性也就越大(Berry＆Berry， 1999)。 传播模式和内部决定模式各自从一个视角来说明政策创新，分别强调政策创新需要不同 因素，Upg,!新是更依赖于外部传递，或者更依赖于内部形成。前者更强调政策创新的外部途 径。在这一模式下，创新的关键冈素在于：成功经验的学习、竞争性模仿以及官员之间的信 内部的因素，主要包括财政状况、政府能力、政策活动家(policyentrepreneur)与政策 上，金登(JohnKingdon)的多源流理论也可以被视作从这一内部决定模式出发来分析政策 创新的(金登，2004)。 然而，这些分析模式都具订某种群度的缺陷，其根本之处在丁“单一解释性”的方法论。 格洛尔(Glor，2001)将传捅模式．!j内部决定模式进行批削性的辂合，提出一个更J．泛、综 ndividual