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试论中国公益基金会的监督机制及完善 李莉 陈秀峰 [内容提要]在我国公益事业的发展中，积极开展对公益基金会及其内部的有效监督成为 推动公益组织发展的重要机制。由于公益基金会作为非营利组织的多重“利益相关者”而引 起模糊的公共责任，公益基金会的监督机制凸现出其特殊性。从这一角度分析，现实中的公 益基金会还存在资金监管不力、项目监管不善、评估性监督不足、社会监督乏力等问题，需 要我们合理的构建自律、互律与他律相结合的监督机制。 [关键词]公益基金会监督治理 伴随着中国第三部门的出现和公益事业的发展，中国的公益基金会成为非营利组织的一 个典型代表。它们承担着社会的公益使命，通过筹款活动将道德性的社会资源集中起来，再 通过提供公共服务的方式反馈于社会，在慈善捐助、社会救济、公共服务等各项公益事业发 展中发挥着特定的重要作用。与此同时，对公益基金会的有效监督也成为一个重要问题。这 主要是因为公益基金会作为非营利组织的多重“利益相关者”而引起模糊的公共责任。[①] 相对于公共部门与私人部门来说,公益基金会的公共责任似乎显得较为模糊而不明确。 企业组织的公共责任是向股东负责,接受顾客与消费者自由选择的市场机制检验,公共部门 的公共责任是最终向选民负责,公共责任机制明确,具有法律所清楚界定的职责与权力；而公 益基金会由于“所有者缺位”,面临多重利益相关者的责任,包括对一般公众、捐助者、受助 者、志愿者和许许多多的其它利害关系人的责任与义务。对公益基金会而言,利益关系人的 多样性意味着责任对象的多样性,每一个主体都很重要,因为这些不同的利益相关者具有控 制组织的财政生命力的潜力,它们控制着组织生存必需的大量资源。但其彼此间的需求却可 能有所矛盾与冲突,例如捐款者的偏好与服务对象的需求之间可能就存有紧张的关系。对组 织的资源具有相互冲突的要求权的多重利益相关者,会利用不同的评价标准,各自评价公益 基金会的活动、绩效、效果和整体合法性,造成公益基金会的公共责任更为模糊和混乱,这也 对公益基金会构建符合自身特点的监督机制提出了新的要求。 一、公益基金会的监督机制：内涵与特性 监督是一种实施控制的行为方式,它是指组织的利益相关者针对组织的活动过程、行为 或决策所进行的一系列客观而及时的审核、监察与督导行动。[②]监督机制则是指监督的主 客体之间相互联系和作用的制约关系及调节功能。良好的监督机制是公益基金会有效运转、 实现善治的必要条件之一。从公益基金会自组织治理的角度来说,公益基金会的监督机制主 要是指公益基金会的内部监督,而在国家与社会的分析视野下,以非营利的宗旨作为导向机 制的公益基金会与政府、市场相互共同作用,因此,广泛意义上的公益基金会的监督机制不仅 包括内部监督,也包含着外部监督。 公益基金会内部治理的监督机制包含监事会的监督、理事会、组织规章制度的监督和组 织信念、使命的监督等几个层次。首先，监事会的职责即以财务活动为重点,对理事会及管 理者的行为进行有效的监督,这是内部监督的重要一方面。其次是理事会的监督,理事会最重 要的职能在于战略决策以及选择和监督管理者及执行者。由于在法律上的重要地位,理事会 对管理者的监督也是非常重要的。理事会对管理者从业绩或能力的考核等方面对管理者的任 免有最后的决定权,从这一点来说理事会的监督也是强有力的。再次是项目开展、实施、管 理活动中制定的规章制度的监督。公益基金会可以通过筹款管理制度、办事程序等预防违规 行为。例如,中国青少年基金会在希望工程中就建立了比较完善的监督制度与办法。希望工 程的内部监督机制建设包括监察、监督机构等组织的设立、“五透明、五不准”基本原则的 确立、《希望工程实施管理规则》、《希望工程监察巡视员制度实施办法》等 20 余项规章制度 以及计算机管理信息系统技术保障等多个方面。[③]另外信念、使命的监督是无形的,但它 是公益基金会的灵魂,明确、崇高的公益使命可以对组织的方方面面起到巨大的监督作用, 构成公益基金会内部监督的核心。通过使命的监督可以确保公益基金会的领导者以事业感、 使命感和社会责任感为支撑,形成一种“道德驱动的自律”,[④]促使组织高效、廉洁地用于 公益目标。 外部监督主要有以下几个方面：一是政府的监督。政府是惟一具有法律权威,可以强行 对公益基金会进行监督的组织,政府在公益基金会监督管理方面负有不可推卸的职责。二是 独立的第三方评估。为弥补政府监督机制的不足,现在各国越来越重视独立的第三方评估的 监督。例如全国慈善信息局 NCIB 是美国最早成立的民间评估机构之一,它提出了 9 条监督 评审标准,其中涉及董事会管理职能 BoardGovernance 、目标 Purpose 、项目 P