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浅析城乡统筹中的制度建设 刘昌运 （重庆工商大学区域经济研究院，400067） 摘要：城乡统筹发展离不开制度环境的支持，我国在 20 多年的改革开放中已经 逐渐改变了原有的不合理的制度，但现存的制度仍存在着许多问题，制约着城乡 统筹发展。本文主要从户籍制度、劳动就业制度、农地制度、财政支农制度、农 村金融制度、社会保障制度等六个方面进行了分析，以期找出现今城乡统筹中制 度建设的有效途径。 关键词：城乡统筹，制度障碍，制度改革，户籍制度 党和政府提出的“统筹城乡经济社会发展”及“建立和谐社会”为我们处理 城乡关系指明了方向。制度性因素是造成城乡二元经济结构和城乡失调发展的根 本原因。户籍制度、劳动就业制度、农地制度、财政支农制度、农村金融制度、 社会保障制度等制度中存在的问题与不足成为城乡统筹发展中的主要障碍，这些 制度障碍都是在我国经济发展中长期存留下来的，需要循序渐进的解决，需要采 取一系列的政策措施改变这些不合理的制度，采用符合经济社会发展的制度，使 城乡经济社会协调发展。 一、 制度障碍是城乡二元结构的主要原因 作为世界上典型的发展中国家，我国城乡经济社会存在着明显的二元结构。 所谓城乡二元结构，是指发展中国家广泛存在的城乡生产和组织的不对称性，也 就是落后的传统农业部门和先进的现代经济部门并存，差距明显的一种社会经济 状态。这实际上是发展中国家经济不发达的标志。为了缓和和减少城乡二元结构 的矛盾、冲突，促进我国经济社会快速发展，党和政府做了大量的工作，已使城 乡经济社会关系发生了巨大的变化，城乡分割和相互封闭的格局已逐步打破，城 乡经济社会发展出现了新的局面。但目前城乡关系并未得到根本性的改变，城乡 二元结构的种种矛盾仍十分尖锐，其中包括城乡产业发展的矛盾，城乡资源配置 中的矛盾，城乡人口流动的矛盾，城乡市场结构的矛盾，城乡居民收入差距扩大 的矛盾等等。这些问题不仅有历史、经济、政治及文化等多方面的原因，还有最 重要的一点，就是制度原因。在改革开放的新时期，党和政府提出城乡统筹新战 略，是根据新的历史条件而提出的，是符合社会发展的。我们要逐渐改变一些不 合理的制度，使制度建设符合城乡统筹发展的要求，并在一定程度上促进城乡统 筹的发展。 新制度经济学认为，经济增长点关键在于制度因素，有效的制度安排促进经 济发展，无效的制度安排则会抑制甚至阻碍经济发展。城乡统筹发展作为新时期 党和政府改变城乡二元结构的新措施，同制度安排有密切的关系。如果缺乏有效 的制度支持，城乡统筹发展则只是一句空话，无法得以真正实施。 二、制约城乡统筹发展的制度障碍 目前中国存在的主要制度障碍包括城乡之间的户籍制度、劳动就业制度、农 地制度、财政支农制度、农村金融制度、社会保障制度等制度中存在的不足，这 336 些障碍严重阻碍了统筹城乡发展的进程。 第一，户籍制度。现行的户籍制度是统筹城乡经济社会发展过程中的核心问 题，也是最大的制度障碍。改变城乡二元经济结构的根本途径，是在继续推进工 业化和城市化的过程中，下决心改革户籍制度。原来我国以法律的形式限制了农 民进入城市，将中国公民分为城里人和乡下人的二元化户籍制度，造成了对农村 和城市发展双方面的不利。改革开放以来，中国已对城乡分割的体制进行了改革， 放宽农民取得城市户口的条件，但却没有从根本上改变“二元化”的户籍制度， 严重阻碍了中国城乡统筹发展的进程。所以我们应该积极推进户籍制度改革，根 本目的就是保障公民迁徙和居住的自由，消除附加在户口上的城乡居民权利不平 等的制度。 第二，劳动就业制度。与城乡二元户籍管理制度相对应的是城乡二元劳动就 业制度，它仅次于户籍制度成为阻碍城乡统筹发展的第二大障碍。这两者同时作 用，极大的阻碍了农民进入城市谋生。中国城乡二元结构矛盾不断加剧，差距不 断拉大，其中一个主要原因就是中国本来人多地少，3亿多的农村富余劳动力有1 亿多进城打工，但就业状况很不乐观。改革开放20多年来，城乡劳动力不平等的 就业政策已有所改变，但由于城乡二元管理制度并未从根本上打破，城乡就业制 度的不平等仍限制着农村劳动力的流动和转移，主要表现为政策制定不平等、制 度执行不平等和政府投入不平等