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关于推进农村改革发展的法律思考 法规司 邓海桑 摘要：农业兴、百业兴，农民定、天下定，农村稳、国家稳。无论从全面建设小 康社会的战略高度，还是从应对国际金融危机的需要，都必须稳步推进农村改革发展。 中国的改革首先从农村开始，农村的改革与农业法律制度体系的成长相伴而行。在农村 改革持续推进的过程中，法律制度不断沿着由改革对象转换为改革成果的辩证道路演进， 披荆斩棘地趟出一条符合中国实际的社会主义农村发展道路。在加快形成城乡经济社会 发展一体化新格局的新形势下，更需要构建和完善我国农业法律制度体系，为改革先行 创造更加有利的制度环境。 关键词：农村改革发展城乡一体化法律制度体系 中国的改革首先从农村开始，农村的改革与农业法律制度体系的成长相伴而行。例 如家庭联产承包责任制的建立。这是我国农村改革至关重要的一步，农业生产经营方式 借此实现了由“统一经营、集中劳动”向“包产到户、包干到户”的转变。自党的十一届三 中全会通过《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》开始，经过不断摸索，至1984 年我国基本形成了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。1998年党的十五 届三中全会明确提出“要抓紧制订确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规”。2002年， 《农村土地承包法》应运而生，将农村土地承包制度以法律制度的形式固定下来，更好 地调动了农民的积极性，促进了农业生产的发展。随后，这_制度被纳入2002年底通过 的《农业法》修订案之中；2007年公布的《物权法》将其作为用益物权的法定种类用专 门章节加以规定；2009年制定发布的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》则从法律救 济途径上进一步为土地承包经营制度增添了浓重的一笔。可以说，农村改革历程的每一 步、所取得的每一项主要成就，都体现在同一时期相关的政策文件和立法之中。改革始 终扮演着先导的角色，而法律制度不断经历着由改革对象转换为改革成果的辩证演进过 程，披荆斩棘地趟出一条符合中国实际的社会主义新农村发展道路。 胡锦涛总书记在十七届三中全会第二次全体会议上指出：“加快形成城乡经济社会发 展一体化新格局，是破解农业、农村、农民工作难题的根本出路，是推动城乡生产要素 优化组合、促进城乡协调发展的根本举措，是缩小城乡差别、实现城乡共同繁荣的根本 途径，必须作为根本要求认真落实。”党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农 村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，指明了城乡二元结构是阻碍农村 改革发展的基本矛盾，明确了到2020年基本确立城乡经济社会发展一体化体制机制的奋 斗目标，并提出了统筹土地利用和城乡规划、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施建 设和公共服务、统筹城乡劳动就业、统筹城乡社会管理五大重点任务。面对新时期更加 繁重的农村改革任务，构建更加完善的农业法律制度体系，在实现法律制度紧密跟进的 一3R0一 同时，为改革先行创造更加有利的制度环境，是发展改革系统法制工作者亟待研究的课 题。 一、实行法治对农村改革的价值 改革与法治在某种意义上不尽～致，甚至相互对立。改革必然有突破现行制度的方 面，从而使两者处于一攻与一守的关系之中。处理不好这对矛盾，就可能造成改革步伐 的停滞和法律制度的瓶颈。我们应当客观地看待改革与法治的关系，不能笼统地认为法 律手段是实现国家和社会治理目标通用的或者最优的手段，而应当意识到具体法律制度 手段的运用也会因时间地点等情况不同而有利弊分别。 总体上看，弊端主要如下：一是法律条文有局限性。首先是时间上的局限性，一般 表现为法律规定滞后于实践发展和需要，前瞻性不足，这主要是由立法体制决定的。例 如，我们在探索农村集体非农用地流转道路的过程中，就遭遇了现行土地管理法律的制 约。其次是表述上的局限性，受制于立法技术的不完善或者语言文字本身的限制，法律 条文无法准确、周延地描述法律制度或者法律规范的本意。有的情况下，由于立法过程 中利益博弈而遗留下的“模糊表述’’，也给执行带来难度。二是实际操作的不便利。法律 制度要符合普适性特征，决定其内容不可能事无巨细，不可能面面俱到。这就要求在法 律适用过程中，执法人员首先需对行政相对人千差万别的实际情况进行甄别，并经由法 律推理来作出决定或决策。而这个过程存在极大的“失真”风险，容易导致依法作出的决 定偏离一般情理的状况，减损行政相对入对行政机关乃至相关制度的接受程度。如果我 们的本意是希望通过法律制度来推行、巩固改革措施，那么上述情况产生的无