立法推动改革 积极发挥立法的引领和推动作用.doc

立法推动改革 积极发挥立法的引领和推动作用 刘春 中共中央党校研究生院副院长 课程前言 大家好，我们学习2015年全国两会的精神，其中一个重要内容就是我们看到今年两会对国家推动立法工作非常重视，那么无论是在张德江委员长的人大常委会工作报告中，还是在李克强总理的《政府工作报告》中，都对立法推动改革给予巨大的重视和关注，所以我们这一讲的主题就根据两年两会这个精神，我们集中来谈立法推动改革，积极发挥立法的引领和推动作用。 一、改革进入先立法后改革的新阶段 （一）立法被置于优先地位 今年两会期间可以说，无论中央领导还是各界代表都对我们全面深化改革过程中立法工作的重要性给予认真的关注和充分热议，可以说这成为一个大家热烈讨论的一个焦点问题，那么这个话题从哪儿开始？这就是在去年的党的十八届四中全会的决定中，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在这个决定中，明确了法治中国建设的六大任务，那么第一项任务是什么？第一项任务就是健全和完善以宪法为核心的中国特色社会主义的法律体系，而所谓健全完善的核心就是立法，所以说我们可以简而言之，全面依法治国的六大任务的第一项就是立法。 但是问题还不仅限于此，不是说把立法放到第一了，我们要把握的问题是什么？把握的问题是在此时此刻，中国的全面深化改革进入新阶段，新时期的时候，这个立法到底占据什么样的地位和作用？这个是我们需要探索的问题，这个还能从四中全会的界定谈起，因为四中全会这个界定在张德江委员长的报告中，和李克强总理的《政府工作报告》中都予以强调，怎么说呢？说在进一步深化改革中，要贯彻党的十八届四中全会精神，坚持立法先行，这个概念可重要，立法先行，抓住提高立法质量这个关键，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，发挥立法的引领和推动作用。就这句话，尤其最后一句，立法发挥的是引领和推动作用。无论四中全会决定的规定还是李克强总理和张德江委员长的报告中，都给我们清晰的传达了这么一个信号，什么信号？立法已经被置于优先的地位了。为什么这么说？你看立法先行，这是一句话吧，重大改革于法有据，什么意思？改革要在国家的《宪法》法律上有依据，倒过来讲那就是如果《宪法》和法律上没有依据，你的改革设计的再好，你不能干，这什么意思？这就是法优先于改革。 （二）改革和法的关系变化 那么这些政策信号给我们传递了法律优先于改革，这反映了一个什么样的社会背景？反映了一个什么样的社会变动的特点和趋势呢？讲到这儿，我们就不得不谈我们中国改革这个改革和法的关系的变化、沿革是怎么来的，就是改革和法的关系。简单的讲，如果把改革和立法这两大要素，它们的组合我们作为研究对象的话，我们就会发现，中国的改革根据这两大对象的组合方式，可以分成两大阶段。哪两大阶段？第一个阶段就是改革开放的初期和前期叫做什么？叫做先改革后立法。第二个阶段也就是我们现在这个阶段，这不提出立法先行吗？重大改革于法有据吗？什么意思？这就清晰的告诉我们，我们今天已经进入到了必须先立法后改革的新阶段。这就告诉我们一个什么样的事实？那就是当年那个先改革后立法的那个历史阶段，那个历史那一页怎么样？翻过去了。你到了今天，到了今天，你还是抱残守缺，还是按照早年的叫做先改革后立法，这样的观念，这样的思维，这样的认识的话，已经落后了，因为我们今天从实践的要求和中央的精神来看，都共同要求什么？先立法后改革。这就是新阶段。 当然，我们也必须看到我们为什么要有这个变化？这也是由改革开放的不同的历史阶段的要求和当时我们的国情决定的。我们知道，改革是什么？改革就是对已有的传统的体制机制、规范进行调整，进行变革，代之以新的体制机制、新的规范，这就必然发生新陈代谢、除旧布新的问题。必然发生，就是新陈代谢，除旧布新，那么既然要新陈代谢，除旧布新，那就必须用新的来取代旧的，但是改革的初期，我们知道当你在探索一个新规则、新体制、新规范的时候，如果你说要于法有据，可能吗？不可能，为什么？因为当时已有的法据，它是跟老体制老规范老规则绑在一起的，它是服务于传统体制传统规范的，你要搞新的，改革就是创新，你不能以老的法律为依据，那当然不能，如果你以老的法律法规为依据，那叫改革吗？那不还是萧规曹随，那不还是按老传统来吗？所以说你必须创新，而创新当时又没有新法律，你又不能机械的僵化的说必须于法有据，因为你要坚持，你要一天到说要于法有据，实事求是的讲，那改革就搞不成了，当时哪有法？当时的法都是老法，那是服务于老体制的，所以，这就给我们中国的改革初期阶段打上了一个巨大的烙印，什么烙印？先改革后立法。而先改革后立法的潜台词是什么？那就是很多改革是于法无据的，没有法律依据，先干起来再说。因为改革，用当年小平的话说叫做什么？杀出一条血路来，有路吗？对吧。那个路上有