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“政策强化”：我国公共服务绩效提升的一个理论分析框架 　　收稿日期：2013-06-12 　　作者简介：靳永翥（1968-），男，湖北巴东人，贵州大学公共管理学院副院长，教授，博士，贵阳 550025 　　*本文为国家社科基金项目“西部大开发与贫困地区农村基础设施服务保障机制研究”（批准号10BGL061）、贵州大学人文社科成果奖励项目（批准号GDJL201121）和贵州大学文科重点学科及特色学科重大科研项目“坡地经济振兴与政府服务保障机制研究”（批准号GDZT2011007）的阶段性研究成果。感谢西南财经大学王佳佳硕士对论文资料初期整理工作的大力协助。 　　[摘 要]“政策强化”与政策弱化相对而言，作为一种假设，它设想某一执政党为了谋求连任或巩固执政地位，需要将某一项或几项最受绝大多数公民欢迎的或者公众需求最强烈的公共服务项目，在不同的战略决策阶段进行环节式任务型强化，地方政府的公共服务活动则成了政策强化的主要载体，政策执行路径则成为关注焦点。“政策强化”的理论根源可追溯到斯通的“共同体”理论和斯金纳的“强化学习”模式。政策强化模式的理论假设和逻辑推演表明，政策强化的具体路径交媾包括：体制制度性政策执行强化、机构加强型政策执行强化、资源集中型或专项整治型政策执行强化、危急处理型政策执行强化以及职能转变型政策执行强化。 　　[关键词]政策执行；政策强化；公共服务；理论假设 　　中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2014）01-0060-10 　　一、问题导入：政策执行路径是公共服务品质保证和绩效提升的关键变量 　　传统的政府管理模式已经或正在接受着转型社会公民强烈诉求与繁杂社会问题的多方挑战。因此，基于外压式的或者主动的政府变革或者异彩纷呈的“政府再造”运动（Reinventing Government）已成为一种全球化潮流，诚如学者所归纳的英美模式、北欧模式和权威主义模式等[1]（P112-114）。政府运行模式已经发生重大转变，譬如从封闭走向开放、从“文山会海式”作业走向电子政府、从有权无责走向权责对等、从人治逐步走向法治等。这其中反映为政府理念与职能变化的，就是从管制型政府逐步转向服务型政府。处于转型时期的中国政府在这方面的变化尤其明显，且与之相关的理论引进与创制接踵而至，似乎表明中国存在着明显的“政治-理论”周期，这与西方的“理论-政治”周期属于完全不同的社会运行逻辑。但问题也随之出现：在理论上，“公共服务”能否作为一门独立的科学范式而存在？需要哪些科学或理论与之发生交媾或互补？实践中，传统管制型政府与现在提倡的服务型政府存在哪些不同？是否如公共行政学大师C.Hood所言“换汤不换药”的窘状？以及如何改善公共服务质量以重振公民信心、增强政府的社会认同，有哪些关键影响因素？或许我们可以从政策科学研究中找到一些答案。 　　实现和维护公共利益是公共政策学研究的永恒课题。早期的政策科学奠基人拉斯维尔（H.D.Lasswell）、政策分析创始人林德布鲁姆（C.E.Lindblom）及其后的继任者们，都通过独特视角对公共政策进行了不同理论范式和方法的研究，但公共政策学者们的愿景是趋于一致的，即形成关于公共政策的具有概括性和可靠性的理论，从而能够分析不同的政府机构或不同的政策领域[2]（P6）。在这种理论的引导下，最终能达至实现和维护公共利益的目标。我国的公共政策理论研究自20世纪70年代末开始，经过多年努力，已初步确立起中国政策科学的基本理论框架，包括政策系统及其运行和“板块式”体系研究[3]（P32）。实践是检验真理的唯一标准，公共政策理论的研究源于实践又服务于实践，当前我国正处于社会转型时期，为公众提供高效优质的公共服务，有效防范转型期出现的社会矛盾，实现和维护公共利益是中国公共政策理论研究亟待解决的课题。 　　借鉴经济学上“投入-产出”生产理论，公共政策的形成可视为政策构成要素投入与产出的结合，若要使政策产出的目标达到政策效用最大化，必须要对公共项目产出质量的影响因素进行研究。在前期研究中，理论界主要将政策制定作为研究对象，典型的如政治黑箱理论和政策黑箱理论、政策过程理论和政策议程的研究等。与前人不同，著名的政策执行研究大师韦达夫斯基（A.Wildavsky）提出了一种假定：政策执行才是影响公告项目产出绩效的关键变量。他与普雷斯曼（T.L.Pressman）在对奥克兰计划的长期跟踪观察研究中的结论表明，奥克兰计划并不是按政策制定者所设想的那样被执行的，并没有取得预定的目标，问题出在它被执行的方式尤其是“联合行动”的困难上。这种观点在当时受到理论界和政府官员们的高度关注，由此引发了政策执行研究的热潮。后续学者如萨巴蒂尔（P.A.Sabatier）和马兹曼尼安（D.A.Maz