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从明晰公共利益到实现公共利益 　　收稿日期：2013-08-20 　　作者简介：丁元竹（1962-），男，山东日照人，国家行政学院决策咨询部副主任，教授，北京大学政治发展与政府管理研究所教授，博士，北京 100089 　　[摘 要]中国利益群体的形成是不争的事实，如何在平衡各利益集团的关系中形成新的利益平衡并实现公共利益最大化，这是推进基本公共服务体系建设的关键。在“十一五”和“十二五”期间，党和政府对基本公共服务主体责任的认识越来越明晰，各地在实践中不断积极探索政府主导的基本公共服务体系建设。“十三五”时期基本公共服务供给体系建设面临新形势、新挑战，建设可持续、人民满意的基本公共服务体系应汲取国际经验，进一步改革和完善法律体系，建立和完善竞争机制，不断提高政府的监管能力，从性质类型、供给方式与需求特点细化公共服务，培育适应社会创新需要的智库和复合型人才。 　　[关键词]公共利益；基本公共服务；基本公共服务主体；政府购买公共服务 　　中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2014）01-0046-14 　　一、一步之遥的公共利益与集团利益 　　当前正值国家和地方“十二五”规划中期评估和梳理“十三五”规划思路，这其中包括基本公共服务体系规划。基本公共服务体系建设和基本公共服务均等化正作为推进新型城镇化的重要举措之一出现在各地的文件、学者们的讨论和媒体的宣传中。自从《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（简称《“十一五”规划纲要》）首次提出基本公共服务均等化至今，基本公共服务体系建设作为促进社会平等、缩小收入差距的政治策略和具体政策越来越得到人们的关注，2012年被具体化为《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，纳入发展规划议程。总体来说，这一时期，无论是政府还是社会，无论是学术界还是媒体，对基本公共服务体系建设的认识主要还限于明晰公共利益的主体责任上，对于如何实现公共利益，虽然进行了一些探索，还缺乏深入和系统研究。当前，人们对于基本公共服务是居民应享有的权利已经没有异议，但对如何实现这个权利有许多问题还需要深入探讨。学界流行以及实务部门正在推进的政府购买服务只是对如何实现公共利益途径的探索之一，如果仔细分析政府、市场、社会和公共服务类型、性质的具体过程和特点，政府购买服务这一命题会显得过于简单，难以适应实际发展的要求。例如，2013年以来，国务院决定加快推进政府机构改革、转变政府职能，把该下放给市场的权力下放给市场，把该下放给社会的下放给社会，把该下放给地方政府的下放给地方政府，实际情况绝没有这么简单。就下放给市场而言，现实的市场不是理论意义的市场，它存在很多缺陷甚至失灵的方面，政府下放给市场权力后如何确保绩效？这就涉及政府如何监督和评估。一般说来，“政府常常不能准确地知道自己到底要买什么，从哪里买，或者买到的是什么”[1]（P159-160），权力下放给市场政府减少了提供服务的专业压力，却增加了监管和评估的压力，两者的专业化要求虽不一样，但工作量可能不相上下。还有，现实中的社会组织也不是纯粹意义上的社会组织，人们经常讲到的志愿性、非营利性等，一旦进入商业领域运作，非营利组织“出现极坏的情况，商业化经营有可能葬送组织的社会服务宗旨”[2]（P131）。现实中这类情况已屡见不鲜，从9?11后的美国红十字会，到近几年的中国红十字会，莫不如此，这些都需要在下一步的基本公共体系建设中深入研究。政府作为委托方和社会组织或企业作为代理人之间的关系非常复杂，主要表现在利益冲突和监控管理，“利益冲突和监控问题是委托人和代理人之间各种交易的通病”[1]（P161），过分迷信政府购买公共服务可能会为错误诊断的疾病开出错误的药方。为了深入探讨这一问题，我们引入公共利益这一概念。 　　公共利益一般指公共福利或一般福利，是政策争论、政治学、民主问题和政府本质问题的核心议题。从经济学角度说，它不具有非排他性（non-excludable）和非敌对性（non-rivalrous），一个人的使用和获取并不影响其他人使用和获取，通常包括公共领域的空气、灯塔和知识。几乎每个人都声称参与和增加公共利益是积极的，但若不明晰公共利益的组成内容和概念，将无济于事。按照兰登书屋词典 （Random House Dictionary） 的解释，公共利益包含两层意思：一是指公共福利或一般福利；二是与平民百姓有关的利益。本文指的公共利益倾向于后者，即与百姓和民众利益相关的、关系民生的利益。一方面，这样界定符合中国自20世纪90年代从“卫生产业化”和“教育产业化”转向完善基本公共服务体系的政策脉络的演变；另一方面，也符合当前中央提出的关注民生的战略部署，还适合当前我国经济社会发展的阶段性特征。 　　本文“从明晰公共利益