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理论探讨 　2000 年第 3 期 地方政府公共政策 可操作性的思考 严　　荣 　　 〔内容提要〕　公共政策由于制定主体的层次性 ,使其可操作性在地方政府和中央政府的 不同层面上有着不同的满足条件 ,本文着重探讨地方政府公共政策可操作性的四个条件 ,并 尝试性地提出几点看法。 公共政策是政府或公共权威依据特定历史时期的目标 ,在对社会公共利益进行选择、 综合、分配和落实的过程中所制定的行动方案和行为依据。其表现形式有法律规章、行政 命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。古言有之 ,“徒法不足 以自行”,要使观念形态的东西变为现实形态的东西 ,进而实现公共政策目标 ,其可操作性 是个重要因素。 　　一般认为 ,公共政策的可操作性是指公共政策的具体措施在实践中易于推 1 行 ,是公共政策的有效执行在技术层面的体现。但是 ,进一步的分析表明 ,仅仅 是公共政策措施的简单易行 ,并不能真正确保公共政策的可操作性 ; 因为任何公 共政策的制订都是为了实现特定的经济和社会发展目标 ,所以公共政策可操作性的核心 是要使得公共政策能够在成本较低的基础上顺利实现预期的目标。 如果说就一个国家的宏观经济和社会总体而言 ,要使公共政策具有可操作性还较为 容易的话 ,那么 ,对一个地方政府 ,则要困难得多。因为关于宏观经济和社会总体的公共 政策的目标和公共政策工具有着较为成熟的理论和相对丰富的实践积累 ;而在经济转型 过程中关于地方政府公共政策的研究与实践还非常不够 ,地方政府对如何在有别于中央 政府的宏观公共政策的基础上 ,正确选择自身的公共政策目标和公共政策工具还不够熟 练。 由于制定主体的不同,公共政策可操作性的必备条件也有所不同。中央政府的公共 政策必须符合三方面的条件 :一是公共政策的目标切实可行 ,二是公共政策的工具选择得 当 ,三是公共政策的内容科学合理。而要使得地方政府的公共政策具有可操作性 ,则需要 满足四个方面的条件。 1 与中央政府公共政策的一致性。地方政府作为一级国家政府机关 ,代表国家行使 职能 ,所以地方政府与中央需保持高度的一致性。但是 ,地方政府又作为本地区利益的代 表 ,承担着直接领导本地区经济和社会发展的重任 ,而且地方政府公共政策所要调节的仅 仅是一个开放而往往不成体系的区域经济 ,它所实现的目标以及它所能选择的政策工具 都是有限的 ,因此 ,不能机械地理解地方政府公共政策与中央政府公共政策的一致性。比 75 如公共经济政策 ,宏观层面上一般包括财政政策、货币政策、金融政策等几个部分。就地 方政府而言 , 由于拥有一定相对独立的财政决策权,因此能够在中央政府的政策框架内确 立与中央政策不相违背的财政收入和财政支出政策 ; 由于地方政府没有货币的发行权,也 没有管理商业银行和其他金融机构的权限 ,因此 ,地方政府只能依附于中央政府的货币政 策 ,而不能确立和选择货币政策。尽管地方政府没有货币政策的决策权 ,但是由于它在执 行中央政策、管理本地区经济的过程中 ,可以使用中央政府及其职能部门赋予的相关权 限 ,因此仍然能够拥有一定的金融政策选择权。 2 政策目标的合理性。中央政府与地方政府对社会管理权限的不同 ,必然导致政策 目标的不同。政府对于市场的干预,主要是为了弥补市场的缺陷 ,而干预手段基本上是公 共政策。市场的缺陷是多方面的 ,其中之一是不能维持公共产品的生产。这样 ,政府的政 策自然要为社会公共产品的生产提供必要的规则。然而 , 中央政府与地方政府分别承担 着不同范围的公共产品的供应。尽管从理论上讲 ,公共产品可以供所有人享用 ,但多数公 共产品的享用都会受到地域限制。受益范围是全国性的产品 , 自然应由国家提供;属于主 要是地区受益的公共产品 ,应由地方提供。公共产品的层次性和地域性 ,影响了不同层次 政府的支出 ,从而也决定了各级政府与之相关的事权。中央政府不能包揽一切公共产品 的供给 ,地方政府也不会承担不该由他们提供的公共产品的