南水北调中线工程水源区生态补偿核算方法研究.pdfVIP

外部性，需要通过生态补偿机制和政策进行内部化，通过建立生态补偿机制激励水源区生态 保护的积极性，保障南水北调中线调水顺利实施。 水源区的生态补偿机制是以经济手段为主激励水源地的生态环境保护与建设，遏制生态 破坏行为，调整水源地相关利益方生态及其经济利益的分配关系，促进地区间协调发展的一 种制度安排。然而，中线工程水源区生态补偿方案制定涉及湖北省、陕西省及河南省43个 市县的利益协调问题(见表1)。生态补偿方案还处于从研究到实践的过渡阶段，从补偿主 体确定、补偿需求核算到补偿资金分配还存在很大的争议，缺乏成熟的理论和丰富的实践支 持。中央和地方、水源区所属地市之间的生态及经济利益分配尤为复杂。2014年通水后， 如何在水源区和受水区之间分配调水工程产生的巨大经济利益将进一步增加利益分配的复 杂性。 表1南水北调中线工程水源区 1目前中线工程水源区的补偿方式分析 由于中线工程水源区的水环境保护直接关系中线调水工程的水质安全，国家对水源区的 生态环境保护和污染治理高度重视，制定实施了《丹江口库区及上游地区水污染防治和水土 保持规划》。同时中央财政通过财政转移支付的方式，加大对水源区的补偿力度。2008年， 国家对陕西省支付生态补偿金额10．96亿元、湖北省3．51亿元、河南省0．82亿元，2009年 继续加大对国家重点生态功能区转移支付力度。按照《国家重点生态功能区转移支付(试点) 办法》，下达陕西省生态补偿资金13．4亿元，湖北省丹江口库区县市生态补偿金额7．83亿 元，河南省3．38亿元。其中大部分资金将通过转移支付方法落实到中线工程水源区地方政 府。补偿资金在一定程度上缓解了水源区遇到的诸多困难。实施两年来，取得了明显的成效， 但是还存在补偿力度小、涉及面窄、资金分配和使用规定不明确等问题。 生态补偿资金本质是用于水源区的生态环境保护和涉及的基本公共服务领域。补偿资金 的分配和使用必须考虑以下因素：①地方政府财政支出：②部分环保设施的建设费用；③以 建立长效机制为目的，充分考虑现有环保基础设施的管护费用；④农村面源污染整治造成农 民收入的减少额；⑤人均财力，确保实现公共服务均等化；⑥扶植新兴产业，作为支持新型 产业发展的奖励资金。但是目前国家拨付给地方的补偿资金属于一般性转移支付性质，一般 性转移支付是上级政府为达到缩小地区间财力差距，实现地区间基本公共服务均等化的目 标，对存在财力缺口的地区给予的补助。该项转移支付不规定具体用途，可自主安排使用。 资金的用途没有得到明确很难保证补偿资金用于生态环境建设。因此，采取从水源区的生态 309 补偿需求角度出发核算生态补偿资金的方法能够从源头上明确生态补偿资金的使用方案，合 理确定补偿力度，与其它方法相比具有较好的可行性和可操作性。 在资金的分配方式上，目前根据财政部印发《国家重点生态功能区转移支付(试点)办 法》实施，国家重点生态功能区转移支付按县测算，下达到省，省级财政根据本地实际情况 分配落实到相关市县。测算办法选取影响财政收支的客观因素，适当考虑人IZl规模、可居住 面积、海拔、温度等成本差异因素，采用规范的公式化方式进行分配。用公式表示： 某省(区、市)国家重点生态功能区转移支付应补助数=(∑该省(区、市)纳入试点 范围的市县政府标准财政支出．∑该省(区、市)纳入试点范围的市县政府标准财政收入) x(1-该省(区、市)均衡性转移支付系数)+纳入试点范围的市县政府生态环境保护特殊 支出×补助系数 (1) 其中： ①纳入试点范围的市县政府标准财政收入=该地方政府实际财政收入X所在省 均衡性转移支付标准财政收入÷所在省实际财政收入 ②实际财政收入包括地方一般预算收入和转移性收入。 ③纳入试点范围的市县政府标准财政支出根据总人IZl、全国人均支出水平、成本差异系 数等因素，参照均衡性转移支付办法测算。 按省汇总纳入试点范围市县标准收支时，仅计 算标准收支存在缺口的市县。 该资金核算结果由地方政府的财政补偿和生态环保建设补偿两大部分组成。财政补偿比 较复杂，涉及地方标准财政收入和支出，均衡性转移支付和生态功能区转移支付。该办法的 补偿思路是：在没有实施生态功能区转移支付时，地方政府的财政支出高于财政收入，国家 通过均衡性转移支付落实资金到省级，然后省级通过均衡性转移支付落实到