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关于土地收购储备制度的法律思考 孙 梅 贺汝松 唐山市产权交易中心 063006 唐山市政府采购中心 063006 摘要：本文通过对我国土地收购储备制度的产生背景、存在问题进行分析，提出完善土 地收购储备制度的构想和对策。 关键词：土地收购储备制度；构想；法律规制 Abstract: Thispaper through our country land acquisition ofthe reservesystembackground, analyzesthe problems,and improvesland purchasereserve system of ideasand countermeasures. Key Words: Land purchase and reservesystem; Idea; Legal regulation 中图分类号： D912 文献标识码：A 文章编号： 土地是一切人类活动的物质依托，是人类社会生存与发展的物质基础。作为一种不可再 生的自然资源，土地具有稀缺性。随着我国现代化进程的加快，土地的重要性日益凸显，其 价格在总体上呈稳步上升之势。因此，如何对土地进行高效利用与经营，不仅事关土地使用 者的切身利益，而且关乎国家的经济发展大计。 一、关于土地收购储备制度含义的争论 由于土地收购储备制度是一项新型制度，在我国从其产生到现在不过短短十余年的时 间。因此，我们对土地收购储备制度含义的认识还不完善，不统一。 各地的土地收购储备制度基本上具备以下的共同之处：首先，根据各地的规定，土地收 购储备基本上由两个个阶段构成，即土地集中和土地整理；第二，各地都明确规定了土地收 购储备应当按照市场规范进行，遵循市场规律而不仅是行政部门的单方面意志；第三，土地 收购储备制度应当依照法律规范和法定程序进行，虽然目前我国的土地收购储备制度立法尚 不完善，但是依法进行土地收购储备的规定是十分必要的；第四，各地都规定了土地收购储 备应当按照城市规划进行，这是土地收购储备健康发展的需要，也是经营城市资产的必然选 择；第五，各地对土地收购储备制度的规定几乎一致的将统一土地一级市场作为工作的重点， 应当说土地收购储备实行的第一阶段就是要实现土地合理有效的集中，由国家作为土地的所 有权人垄断土地一级市场，以实现国家对土地享有的利益并保证国家对土地市场进行宏观调 控的能力。 二、我国现行土地储备制度的产生及其缺陷 我国现行的土地储备制度是指城市政府按照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总 体规划和城市规划，通过对回收、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发，并予 以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理的机制。由于城市化的快速发 展，原有的土地不能满足城市经济的需要，城市政府就把城郊的大片土地纳入城区范围，城 市规模的不断扩大产生了土地储备制度。这个制度自上个世纪末在沪杭地区最早出现，后来 随着国务院2001年4月在《关于加强国有土地资产管理的通知》中对该制度的首肯，全国 大部分城市很快就开始了模仿和推行，因为这个制度有利于政府敛聚巨额建设资金而使其被 迅速贯彻并推广。2007 年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布了《土 地储备管理办法》，重点在于“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促 进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”。 目前，不少地方政府把土地收购储备当成了牟利工具。在此情况下，土地收购储备机构 相应地演化成为一个经营土地的实体，并且不可避免带上浓厚的“与民争利”特征。由于有 政府的强势支持，其余参与经营土地的市场主体均无法与收购储备机构相竞争。此时的土地 收购储备不仅无益于土地市场培育和建设，反而极大抑制了土地市场机制的正常发挥。 由此可见，土地收购储备制度只是作为土地市场调控与管理措施。如果说这个制度体现 了政府对土地使用的调控职能，那么政府扮演的就应该是市场的裁判者、守夜人的角色，而 现在的土地储备制度是政府抛开调控者的定位，直接介入房地产市场和土地市场，成为谋取 市场利益的参与者。土地开发利用所产生的巨大利润诱使拥有行政垄断权的城市政府和部门 致力于对这一块“公共利益”的寻租努力。 三、土地收购储备制度风险的防范措施 （一）建立