城市土地储备制度中土地收购行为的性质.pdfVIP

2004年第10期 广西社会科学 NO．10，2004 (总第112期) GUANGXISOCIAL 城市土地储备制度中土地收购行为的性质 王小龙 (中国人民大学法学院，北京100872) 【摘要】城市土地储备制度是我国近年深化土地使用制度改革和土地管理制度改革的重大制度创新。土地储备机制的 运作包含三个环节：土地收购、土地储备、土地出让。土地收购过程的关键在于确定收购方与被收购方之间的权利和义务。目 前国内开展土地储备的各个城市对于土地收购行为大体存在三种类型的关系定位。其中具有“强制性的买卖关系”特征的“经 济合同”定位更具合理性。 [关键词]城市土地储备制度土地收购强制性的买卖关系 经济合同 [中图分类号]DF45[文献标识码】A[文章编号】1004—6917(2004)10—0094—03 长期以来，我国的土地供应是以划拨为主，出让为辅的模 征用制度和旧城改造拆迁管理制度，收购双方完全是一种“权 式。出让方式中又以协议方式为主，竞价方式为辅，这造成了 利和义务关系”；(3)类似于国外发达国家土地收购的“强制性 国有资产的大量流失。同时，土地供应渠道多元化，政府无法 的买卖关系”[1|。上述三种类型中究竟哪一种最符合我国的 统一控制，房地产开发市场混乱，“烂尾楼”工程层出不穷，商 实际情况，最能充分地平衡收购行为双方的权利与义务是当 前完善土地储备制度所面临的重要问题之一。 品房闲置率居高不下。为改变这一状况，1996年末，在我国市 场经济较为发达的深圳和上海，“土地储备”政策被提出。 1999年，杭州市率先颁布了《杭州市土地储备实施办法》，对具 一、市场条件下的“自由买卖”关系定位评析 体实施土地储备工作作了较为完整的规定，迈出了城市政府 探索如何规范、有效地运用土地储备工具的重要一步。在这 如果将土地收购行为的性质定位为一种市场经济条件下 些城市的带动下，武汉、青岛等一些地方也在同年成立专门机 的“自由买卖关系”，则政府或政府授权的实施城市土地收购 构，挂牌运行。2001年4月30日，国务院颁布的《关于加强国储备的机构与被收购单位或个人是两个完全平等的民事主 有土地资产管理的通知》中指出：“为增强政府对土地市场的 体。当事人双方意思自治，是否收购和收购价格主要由双方 调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制 依市场情况协商而定。相应的，土地储备机构同一般的房地 度。”自此以后，很多地方将建立城市土地收购储备制度作为 产开发企业并无实质不同，在土地市场上也要同其他企业进 深化土地使用制度改革和土地管理改革新的突破点，使得这 行公平竞争，并无任何特别优势。但是，土地储备制度的实施 项制度建设在近两年的时间内得到了突飞猛进的发展。 具有双重目标：一方面，要防止国有资产的流失，使土地价值 所谓土地储备制度，就是指城市政府为实现对土地市场 充分显现，追求经济利益；另一方面，也要进行旧城改造，建设 的宏观调控，设立专门机构，依照法律程序并运用市场机制， 城市公共设施和经济适用房，实现公共利益。因此，土地储备 通过征用、收购、收回、置换等方式将分散的城市土地进行集 机构决不可能是一个与普通房地产企业无异的纯粹的商事主 中储备，经过必要的开发和整理后，根据市场需求和城市规划 体，其进行的收购行为也决不是一般意义上的商事行为。土 与供地计划将土地使用权以招标拍卖等方式出让给用地单位 地储备以维护社会整体利益和长远利益、确保国有资产利益 的制度。土地储备机制的运作包含三个环节：土地收购、土地 的实现为己任，兼顾盘活国有企业土地资产、调整城市规划功 储备、土地出让。土地收购过程的关键在于确定收购方与被 能等诸多目标，在这种情况下它是没有能力与一般的房地产 收购方之间的权利和义务。综合考察目前国内各城市及国外 开发企业展开竞争的。尤其是要求收购价格由收购双方协商 开展土地储备工作的经验，大体存在下列三种类型的关系定 确定，这就实际上将主动权完全交给了被收购方，土地储备机 位：(1)市场条件下的自由买卖关系；(2)类似于中国建设用地 构将不得不支付巨额的资金才能使收购行为