新型城镇化与乡镇行政管理体制改革.pdfVIP

6／／’≥南祜：计学，，，毒国蝣乏竹? ／ 新型城镇化与乡镇行政管理体制改革 殷存毅杨 勇 摘要：乡镇行政管理体制的改革既是一个重要理论问题，也是一个重大的政策课题。目前，乡镇政府财政 能力不足和政府职能不到位，以及发展模式的不科学等问题，表明我国现有的乡镇行政管理体制难以满足新型 城镇化的要求。分权与基层公共服务的改善并不具有必然的因果关系，而分权可能导致基层经济发展的低效 率；我国的乡镇行政管理体制改革取向，应以加强县级政府的经济社会发展统筹为主，同时发挥乡镇政府在公 共品及服务提供方面的信息优势。 关键词：行政管理；新型城镇化；乡镇改革 中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：lOoo—8691(2015)02—0006—06 在我国既有的财政体制下，乡镇一级财政长期 对新型城镇化要求的特点，分析既有乡镇行政管理 处于“吃饭财政”或“要饭财政”状态。然而，乡镇政 体制所面临的问题或挑战，进而从理论和实践两个 府承担着繁重的经济发展和社会管理的职能，由于 方面回答本文提出的研究问题。 财政能力的窘迫，长期疏于公共品及服务的提供， 一、乡镇行政管理体制的状况及问题 致使城乡差距不断扩大。新型城镇化的价值理念 是以人为本，强调城乡基本公共品的均等化以及资 在1979年改革开放之前，我国基层实行的是人 源节约、环境友好，这对乡镇政府提出了转变职能 民公社的政社合一管理体制。1983年，中共中央发 和加大公共服务投入的要求。政府职能及财政能 出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，在基 力与行政管理体制的制度安排密切相关，而行政管 层取消人民公社，建立乡镇政府。到1985年，全国 理体制的重要内涵是不同层级政府间的权责分配 基层基本完成由公社到乡镇的转变，①并实行县乡 问题。传统的“奥茨分权定理”认为，地方公共品及 “分灶吃饭”的财政体制，(2)乡镇政府作为一级财政 服务提供的有效性仰仗于权力的下放，而中国的实 单位的行政地位得以确立。与先前的人民公社制 践出现了“强镇扩权”和“乡财县管”等不同取向的 度相比较，在1980年代全国自上而下的“放权让 改革试验。基于中国国情，为了践行新型城镇化的 利”的体制改革背景下，乡镇政府能分享少量工商 价值理念及基本任务，权力下放是否能够使乡镇政 税费，以及大部分农业税费、屠宰税、筵席税等，乡 府更好地转变职能以及更有效地提供公共品及服 镇政府的财力有较大提高。但是，1994年的分税制 务?这就是本文研究的核心问题。为此，本文基于 改革后，各级财政再次向上集中，乡镇政府的财力 对乡镇行政管理体制及政府职能演变的梳理，以及 受到较大影响；在2005年中央决定取消农业税及农 对我国东、中、西部地区的一些乡镇的实地调研，针 村不合理的收费后，乡镇政府的财政来源进一步萎 作者简介：殷存毅(1955一)，男，清华大学公共管理学院教授，博士生导师。 杨 勇(1984～)，男，清华大学公共管理学院博士研究生。 ① 田江锋：《“撤社建乡”对农村改革发展的重要意义》，《求知》2014年第8期。 ②“分灶吃饭”是相对于“大锅饭”而言的，其实质含义是各级政府自负收支。参见沈立人：《“分灶吃饭”和分税制评议》， 《财贸经济》1987年第1l期。 ③晓宇：《让地方的归地方，让中央的归中央》，《经济研究参考》2012年第42期。 万方数据 、、、 7