扩大社保制度覆盖范围国际经验与教训.PDFVIP

扩大社保制度覆盖范围：国际经验与教训 ◎ 郑秉文 《红旗文稿》2009 年第 8 期（总第 152 期），第 18-20 页 /hongqi/200908/default.htm /hongqi/200908/hq152-06.htm /GB/49154/49156/9205324.html 一、社保制度覆盖范围狭窄不利于转变生产方式和应对金融危机 在这场肇始于美国次贷危机的全球金融风暴中，欧美金融业受到重创，而中 国金融业却一枝独秀，业绩斐然。相比之下，中国实体经济却受到较大冲击，劳 动力市场面临十几年来最为严峻的一场考验。截至2009年1月底，仅因金融危 机失业提前返乡的农民工就多达2000多万人，占全球新增5000万失业大军总和 的近一半。 农民工收入水平本来就很低，2007年全国农民工平均月工资仅为1060元， 相当于当年在岗职工平均工资的51%。如按全国外出打工农民工1.3亿计算，全 国15%的农民工失业之后，很可能相当一部分农民工家庭将陷入贫困；这反过来 又不利于促进消费和拉动内需。近十几年来，我国经济增长方式严重依赖出口和 投资，居民储蓄居高不下，消费需求对增长的贡献率逐年下降，尤其居民消费率 1 下降到历史最低点。从社保制度的角度看，由于覆盖率太低，绝大部分农民工没 有任何社保待遇，在危机期间内需更加难以启动。 截至2008年底，全国城镇基本养老保险覆盖2.19亿人（含0.5亿退休金领 取者），农民工参保人数0.18亿，农村参保人数0.52亿（含0.04亿养老金领 取者），减去养老金领取者，全国参保人口合计2.35亿，按全国劳动人口7.7 亿人计算，其覆盖率仅为31%。如按国际惯例，将法定退休年龄（男性60岁和 女性50岁及以上老年人口）作为“应保”人口，再考虑到养老金领取者，其覆 盖率大约在30%左右。相比之下，农民工的覆盖率就更低了，只有17%左右。就 是说，基本养老保险中，70%就业人口裸露在社保制度之外，农民工竟高达80% 以上。医疗保险稍好一些，参加城镇基本医疗保险3.17亿人，城镇居民基本医 疗保险试点范围为317个城市，参保人数1亿人。相比之下，失业、工伤和生育 保险的覆盖面更为狭小，其覆盖人数分别仅为1.24亿人、1.38亿人和9181万 人。 多年以来，社保制度覆盖范围始终很小，绝大多数城乡居民不敢消费，内需 很难拉动，迫使增长不得不过度依赖投资和出口。在金融危机时期，外贸依存度 过高的经济结构必然更加容易受到冲击，大量外向型企业歇业和倒闭造成失业人 口比重过大，反过来进一步制约了内需的拉动，不利于经济的复苏，甚至在财政 刺激方案中也不得不较多依靠项目投资拉动增长。 社保覆盖面扩大的速度较慢是导致覆盖面狭小的主要原因之一。在五个基本 保险的险种中，城镇医疗保险情况最好，2001年是0.76亿人，2008年扩大到 4.17亿人；基本养老保险情况也较为理想，2001年覆盖范围是1.42亿人，8年 来，年均扩面速率为6.6%，年均扩面 1100万人；失业保险2001年是1.04 亿人， 2 2008年是1.24亿人，几乎没有什么变化；工伤和生育是0.43亿和0.34亿人， 8年后的今天分别是1.38亿人和0.92亿人。毋庸置疑，如按照这样的扩面速率， 要在2020年基本建立覆盖城乡的社保体系是存在较大困难的。 二、社保覆盖面长期狭小有可能导致其合法性危机：阿根廷的案例 一个国家的基本社会保险制度本应覆盖全体就业人口，如果长期不能实现应 保尽保，不仅不利于应对金融危机和促进增长，而且民众对其合法性会产生怀疑。 在这方面，拉美社保制度有沉痛的教训。 自20世纪80年代初以来，智利等十几个拉美国家先后进行了私有化改革。 私有化改革后，社保基金支付能力的可持续性问题得到了较好解决，但其覆盖面 却下降了，大约平均从改革前的 40%降至 30%左右，至今也没有恢复到私有化改 革前的水平，成为目前拉美社保制度的一个顽疾。