社保制度走到十字路口大一统还是碎片化[N].PDFVIP

社保制度走到十字路口：“大一统”还是“碎片化” 郑秉文 齐传君 党的十六届六中全会和十七大提出到 2020 年基本建立覆盖城乡的社保体系 已形成全党、全国和社会的共识，农民工和农村养老保险制度的具体方案正在热 议之中。 众所周知，在如何实现“全覆盖”战略目标上一直存在争议，其焦点主要集 中在两种覆盖方式的选择上：一种方式为“分派”主张的在维持现有城镇基本养 老保险制度不变的情况下，为“农民工”和“农民”分别建立独立的养老保险制 度，这是典型的“碎片化”养老保险制度；另一种方式是“统派”主张的重构当 前的社会养老保险制度，打破城乡界限和职业界限，跨越户籍制度的樊篱，建立 基于国民身份的单一基本养老保险制度，即全国一个制度，一种规则，这就是“大 一统”基本养老保险制度。 “碎片化”养老保险制度和“大一统”养老保险制度是完全对立的两种思路， 是政策制定者非此即彼的选择，是两种社会模式和两种社会前途的选择。只有首 先在这两个社保制度模式中作出选择，才能引领中国养老保险改革的未来方向， 而不至于一开始就陷入到对制度设计细枝末节的纠缠之中。 主张“碎片化”的“分派”最大理由就是中国目前存在着严重的二元社会经 济结构，认为建立大一统制度是不现实的，既不能体现不同地区（不同人群）间 发展不平衡的差距，也不能实现再分配功能，因此，当前选择“碎片化”制度即 便不是最优，也是不得已而为之。本文认为，“分派”的改革主张是其陷入认识 误区的结果。 一、中国有条件建立“大一统”养老保险制度 虽然目前中国还处在社会经济的转型时期，还要经历长期的城镇化和工业化进 程，还存在着严重的二元社会经济结构，但是，这只是养老保险制度设计所要基 于的社会和经济背景，而不应该成为制度模式选择上的桎梏，因为社会保障理论 和实践毕竟经历了上百年的发展，在同样一种模式下我们仍然可以有不同的选 择。 第一，制度创新可以克服建立“大一统”制度中二元结构导致的道德风险与 逆向选择。 在二元结构下，地区间发展不平衡的确不利于建立一个“大一统”的养老保 险制度，其主要问题在于欠发达地区在融资上必将产生道德风险，逆向选择将逐 渐导致制度收入递减，最终有可能为中央财政带来风险。但是，这只是对一般意 义上的、传统的 DB 型（待遇确定型，强调退休待遇相对平等的一种缺乏精算联 系的制度）现收现付的养老保险制度而言。几十年来，世界范围内养老保险如同 其他领域一样，制度创新日新月异，一些先进、现成、实用的制度创新在有些国 家已经运行了十几年，它给我们的最大启示就是，只要将传统的 DB 型现收现付 制改造成现代的 DC 型（缴费确定型，强调权利和义务基本对等的一种富有精算 联系的制度）现收现付制就能完全克服二元结构下的道德风险和逆向选择；其要 义就在于，只要在缴费和受益之间建立起密切的精算关系，就能在二元结构下建 立起“大一统”的社保制度，这相当于将一个商业寿险公司“等比例地放大”到 全社会，这时，大一统的社会保险制度就完全可以跨越经济发展不平衡的鸿沟。 从经济发展水平来看，DC 型现收现付完全适用于低收入国家建立一个“大 一统”的社保制度。例如，蒙古国2005年GDP为19亿美元，人均715美元，城 镇化率与我国情况相差无几，仅为 50%，但由于蒙古国 2000 年社保改革中引入 的是“大一统”的名义账户制，在缴费与受益之间建立了完全的精算联系，至少 在缴费上较好地克服了二元结构下容易导致的道德风险问题。当然，蒙古国只是 一个小国案例。再来看美国这个大国案例。美国 1935 年通过《社会保险法案》 并建立起“大一统”社保制度时，总人口为 1.272 亿，按 1992 年价格计算，当 时的GDP总量为6984亿美元，人均GDP仅为5488美元；按时价计算，GDP总量 为731亿美元，人均GDP为575美元。 城镇化率是二元结构的一个主要指标。美国 1920 年的城镇化率是 51.2%， 1940 年是 56.5%，由此推定 1935 年美国城镇化率应是 55%左右。但实际上，由 于美国人喜欢居住在小城镇，所以，居住人口超过 2500 人的小城镇均被统计在 城镇化率之中。相比之下，根据2007年《中国统计年鉴》的官方数据，2006 年 我国城镇化率为43.9%，但我国城镇人口的统计口径是市辖区人口密度在每平方 公里 1500 人以上的区管辖的全部行政地域人口，并且一般是