《从体制改革到机制调整：“大部门体制”深度推进的应然逻辑》.pdf

2012年 3 月 上海行政学院学报 Mar．．2012 第 13卷第2期 TheJournalofShanghaiAdministrationInstitute VoI．13．No2 中图分类号 ：D630 文献标识码 ：A 文章编号 ：1009—3176(2012)02-061一(8) 从体制改革到机制调整 “大部门体制深度推进的应然逻辑水 张 翔 (南开大学，天津，300071) 摘 要：“大部 门体制”旨在解决职能交叉、政 出多门等长期困扰 中国行政体制改革的 政府顽疾。但是 。在改革实践的过程 中。“大部 门体制”的深入推进 时常面临着部际冲突内 部化等 问题的阻碍。造成这些问题的根本原因在于，“大部 门体制”过分关注 “体制改革”， 导致 “机制调整”的滞后。在政府施政实践 中。执行机制缺位、部际协调机制缺失、监督机制 不健全等都是 “机制调整”滞后的主要表现。因此，需要将 机“制调整”作为 “大部 门体制”改 革的战略重点，促进部际整合由 “职能整合”转向 “流程再造”，推动政务公开，加强社会监 督 ．积极建构部门间的 “伙伴关系”。 关键词 ：大部门体制；机制调整；机构改革；伙伴关系 一 、 问题的提出 随着社会主义市场经济的发展，社会对政府有效供给公共服务的能力提出了更高的要求。但 是，政府部门之间普遍存在 “职能交叉”、“政出多门”、权“责壁垒”等一系列的问题，制约着政府公共 服务职能的有效履行。于是，如何有效地处理政府部门之间的关系逐渐成为政界与理论界广泛关注 的焦点。胡锦涛在中国共产党第十七次代表大会的报告中明确指出：要“加大机构整合力度，探索实 行职能有机统一的大部门体制，健全部门问协调配合机制。”①基于这个基本精神，2008年以来，“大 部门体制”成为中央到地方各层级政府调整部门间关系的制度选择。从 目的导向上看，“大部门体 制”的推行是为了解决长期以来政府各部门之间普遍存在的 “职能交叉”、“政出多门”等政府顽疾， 进而推进中国的服务型政府建设。但是，在改革过程中，“大部门体制”在实现部门整合的同时，也面 基金项 目：本文系国家社会科学基金特别委托项 目“行政管理体制改革和机构编制管理的理论与实践问题 研究”(项 目号：10@ZH003—01)的阶段性成果。 收稿 日期 ：2011-9—30 作者简介：张翔 男 (1985一 )南开大学周恩来政府管理学院博士生 61 第 2期 上海行政学院学报 临许多新的问题。如有些地方的 “大部门体制”出现了“合分困境”②，也有地方在实行 大“部门体制” 之后甚至出现部际冲突内部化的现象，而各部门之间权责不清，责任推诿的情况也没有得到根本的 改变，这直接影响了当前中国政府向社会供给公共服务的效能。那么问题的焦点便集中在，在逻辑 上得以充分论证的 “大部门体制”为什么在现实运行过程中的成效会受到如此大的影响?在推行 “大 部门体制”改革的过程中，是否存在某个变量为我们所忽视? 二、“机制调整”的滞后是 “大部门体制”推进乏力的症结 大“部门体制”从根本上说是一次体制改革，它强调在制度层面对政府机构体系的权责配置进 行相应的规范安排。客观地说，政府体制的改革本质上是体制改革与制度变迁的问题。与传统的依 赖于思想教育推动的政府改革相比，体制改革重视 以制度建设的方式制定相应的法律、法规、政策 与条例来对现有的政府部门结构进行改革，这无疑是重大的历史进步。从2008以来，为了有效地推 动 “大部门体制”，中央颁布一系列重要的政策法规，如 《中共中央关于深化行政管理体制改革的意 见》、《国务院机构改革方案》、《主要职责、内设机构和人员编制规定》等，这些政策法规对 “大部门体 制”有着积极的推动作用。但是，目前为止，“大部门体制”还不能达到预期的效果。 纵观历次行政体制改