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论程序中行政自由裁量权的控制 　　摘 要 行政机关不仅在实体上享有行政自由裁量权，在程序中也有裁量的空间，程序中滥用自由裁量权也成为可能，如行政机关在行为的方式、步骤、顺序选择上不合理；行政权的拖延行使等。行政机关在程序中不合理行使裁量权是由多方面因素导致的：立法规定模糊、执法人员素质低、监督机制不健全。控制行政机关滥用权力一直是行政理论和实务界不变的主题，为此可以从立法、司法、社会、自身等角度进行控权制度的完善。 　　关键词 程序 行政 自由裁量权 　　作者简介：康佳雨，山西大学宪法学与行政法学专业2012级研究生。 　　中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）02-049-02 　　一、有关程序中行政自由裁量权的基本理论 　　（一）基本概念 　　“程序”一词我们可以依据马克思主义哲学的原理来理解，事物存在的基本形式是时间和空间，行为也不例外。从空间来看，程序分为很多部分，每一部分都是一个步骤；从时间来看，程序的每个阶段都占用一定的时间，并且按一定的顺序排列。由上述理解，可以看出程序是由方式、步骤、时间和顺序组成。参见应松年教授对程序的定义，程序由一定的行为方式、步骤和时间、顺序构成的行为过程。程序最初产生在司法领域，后来由于行政权力的扩大，侵害公民权利的情况增多，为了进一步限制行政权，程序被引入行政领域。从法律层面看程序，包括立法程序、执法程序、司法程序，本文主要对行政程序中的执法程序进行讨论。 　　“自由裁量权”这一法律概念早在16世纪已经确立，但在法律中却没有明确的定义，我国最早出现行政自由裁量的概念是1983年第一本行政法教材——《行政法概要》，作者将其定义为“凡是法律没有规定，行政机关在处理具体事件时，可以依据自己的判断采取适当方法的，是自由裁量的行政措施”。今天看来，该概念还存有很大的问题，“法律没有规定”具有不确定性，执行力差。现在主流的观点是，行政自由裁量是法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。简单来讲，“行政自由裁量权”就是行政主体在法律许可的条件下，可以自己决定是否作为以及怎样作为的一种权力，是在法律制度下享有一定程度的自治。从概念可以看出，行政自由裁量权包括两个层次，第一，是否作为。第二，如何作为，主要有关作为的方式、时间、步骤、顺序、幅度等，本文主要从第二个层次来展开问题的探讨。 　　（二）程序中行政自由裁量权控制的指导思想 　　任何行为都基于一定的动机，由特定的思想来指导，不同的指导思想会形成不同的行为方式，在行政法的领域中也是如此。行政法中的指导思想与基本理论密切相关，在政治、经济、文化、法制、历史等多种因素的共同作用下形成，随着时代的发展而变化。早在资本主义自由经济时代，为了经济的发展，行政权力很少干预，政府作为“守夜人”，管理的领域和事项特别少，手中的权力很有限，自然不存在权力滥用的问题。正如英国有句谚语“风能进，雨能进，国王不能进”，对行政权的谨慎和抵制，使这个时期基本没有形成系统的行政法理论。自由经济有其本身的弊端，单靠市场一只手难以解决，加强行政管理，扩大政府权力成为时代的必然。政府不再无所事事，而是人民“从摇篮到坟墓”的伴侣。有权力必会滥用，有权力必会腐败，这是经久不变的真理，“控权论”在这样的背景下诞生了。现在，更多的学者提出了“平衡论”，不仅要限制行政权力，而且要保障公民、法人等的合法权益，所谓的“抑公扬私”，但这种理论的本质和核心仍是“控权”。在我国，“官本位”的思想根深蒂固，控权的理论一直是行政法的主题，以该思想做为本文章的指导思想，为分析控权原因、寻找控权手段奠定基础。 　　二、程序中不合理行使行政自由裁量权的表现及原因分析 　　（一）程序中不合理行使行政自由裁量权的表现 　　1.行政行为在方式上选择的不合理 　　行政机关行使自由裁量权的表现之一就是在实现行政目的的前提下，可以在多种行方式和手段间进行选择。由于社会事务越来越复杂，专业性越来越强，立法机关在授予行政机关权力的时候给予了裁量的余地，这在一定程度上可以发挥行政机关的主观能动性。与此同时，在特殊情况下，行政机关可以根据具体案件的性质灵活决定所采取的手段，提高了行政效率。但是，事物总是两方面的，实务中行政机关采用不适当的方式进行行政行为的事例仍然比较多，损害了行政相对人可期待的利益，且这种侵害往往比较隐蔽。如《行政处罚法》和《行政强制法》规定对于违法行为行政机关根据违法的严重程度采取相应的处罚和强制措施，行政机关享有对事实的判断权，选取何种手段和方式是由行政机关决定的，只要不是明显不合理就不会被撤销。但行政机关处罚不合理、强制不合适的情况常常存在，且没有达到严重不合理的程