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论行政许可设定制度的改革 　　摘 要 科学合理的行政许可设定制度，对于规范行政许可权力的有序运作具有十分重要的意义。为了较好地解决我国行政许可设定制度存在的问题，应当合理配置设定主体，将设定范围具体化，实现设定主体依据与现实管理接轨，完善设定程序的监管机制，加强对国务院决定设定行政许可的规制。 　　关键词 行政许可设定 设定主体 设定制度 　　作者简介：胡建新，桂林电子科技大学法学院教师，副教授；黄忠远，桂林电子科技大学法学院学生。 　　中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）12-059-03 　　行政许可制度是国家行政主体通过法律法规对社会特定事项、特定行为的一种管理手段。行政许可设定是国家根据行政管理的实际需要，依法在权限范围内按照法定程序创制行政许可规范的活动。行政许可设定制度是行政许可的基础环节，其设定权是否完善、规范，直接影响着行政许可的合理与否，影响到我国依法行政的好坏，直接关系到公民、法人和其他组织能够享有的权利和需要承担的义务。科学合理的行政许可设定制度，对于规范行政许可设定权的有序运作具有重要意义。但是，在行政许可的实践中却出现了行政主体随意设定行政许可事项、行政主体行政许可设定权力配置不合理、行政许可事项范围不明晰、行政许可设定依据配置不合理、行政许可设定程序监督不到位等问题。如何解决以上问题，必须对我国行政许可设定制度做系统深入的研究。 　　一、我国行政许可设定制度存在的问题 　　《行政许可法》的出台，在法律上规范了我国的行政许可制度，对于遏制地方行政许可泛滥，推进行政体制改革，建立服务型政府，从源头上防治腐败，都有重要意义。但是在行政许可设定制度上还存在着一些问题值得我们去思考。 　　（一）设定主体配置不合理 　　从《行政许可法》第十四条规定和第十五条第一款规定可以看出，我国将大部分的行政许可设定权都集中于中央，对地方设定权进行了严格的限制，只能是起到补充的作用，是行政许可设定权与实施权的分离的体现，符合我国法制统一的要求，对于遏制地方政府设定行政许可盲目扩张与膨胀，以达到更有效地限制地方政府权力，维护公民、法人和其他组织的合法权益，减少政府对市场经济的干预，转变政府职能，有着重大的意义。但是，也存在着一些明显的缺陷，它既可能导致地方社会公共管理职能的缺失，也可能影响地方在发展市场经济中的良性竞争。地方的立法没有增设行政许可条件的权力，较大的市的地方规章不能设定行政许可的规定过于严苛，不能适应我国现有的立法体制和管理实际。 　　随着社会经济的不断发展，地方社会经济发展水平高低不一，地方社会经济管理实际突显出不同的问题，而严格的地方行政许可设定权使得地方政府难以通过事前控制的方式予以管理，事后监督的成本又过于巨大或效果不佳。“我国行政许可法将地方立法设定行政许可的范围仅限于法律、法规尚未规定的范围之内，主流观点根据《行政许可法》减少行政许可与减少政府对市场干预的立法目的认为，在某个领域，国家已有法律行政法规进行规范的，地方立法只能在法律行政法规创设的行政许可项目范围内进行具体规定，而不能创设新的许可项目。照此理解，在我国立法经历了几十年快速膨胀的发展之后的今天，没有法律规范的所谓空白领域已经几乎不存在，因此也就等于说留给地方立法机关与行政机关的空间也就几乎没有了。而且，法律对于统一资格与组织设立许可的排除更限制了这个范围，与我国地区发展不均衡的现实难以适应。” 　　在行政许可实践中，这种行政许可设定权配置却与地方的现实管理需求相脱节。由于全国的各地区经济发展不平衡，差异较大，各地需要进行特别调整的领域多，而否定地方在设定行政许可进行行政管理的作用，一味地强调国家法令统一，其就会必然使得行政许可在地方行政管理方面的制度优势无法发挥应有的作用，甚至会使得实施行政许可的社会成本十分巨大，从而影响到政府公共管理的实际效果。《立法法》第七十三条规定了较大的市可以就本地区管理需要根据法律、行政法规和地方性法规的规定制定地方规章，《行政许可法》却没有赋予较大市政府规章一定的许可设定权，这与我国现有的立法体制存在一定的差距的。 　　我国地域辽阔、各地经济发展不平衡，各地区发展的实际情况有着很大的差异，在东部沿海和经济特区等经济发达地区，往往对城市管理和食品安全以及环保卫生等方面都有着比其他经济落后的地方更高的需求。这些经济发达的地区的城市管理和食品安全以及环保卫生等标准的制定有的需要高于国家标准，以满足对人对环境更好的保护，以促进人们素质的提高和社会的进步。允许地方根据实际需要制定高于国家标准的行政许可条件是地方政府提高城市管理质量和人民群众生活水平的工作需要，行政许可法应当赋予其一定的设定权。在市场经济制度逐步建立起来的今天，这种设定主体相对集中于中央，而