城市土地出让中的地方政府经济行为的研究.pdf

内容摘要 内容摘要 我国城市土地使用制度改革20年来，政府与土地市场的关系已发生了很 大变化，然而目前城市土地市场中出现的一些问题，都与地方政府行为失范 有很大关系。转型期的地方政府是从财政分权过程中逐渐分化出来的一个相 对独立的利益主体，具备了凭借其掌控的资源去推动现有制度框架可容纳的 地方经济增长以获取最大化垄断租金的能力。我国特殊的农村土地集体所有 和城市土地国有的二元产权制度使地方政府掌握了对城市土地产权的“实际 剩余控制权”，强化了地方政府介入经济的能力，土地资源因此成为实现地方 政府效用目标函数最大化的最有力资源，从而形成了土地与地方财政、投资、 招商引资、金融信贷和房地产市场发展等环环相扣的复杂格局，巨大的利益 博弈也由此而生，造成了土地市场秩序的混乱。目前这种混乱集中体现在城 市土地一级市场上，地方政府在城市土地一级市场上既是裁判员又是运动员， 既是管理主体又是出让主体，土地的供给数量、方式和价格在很大程度上都 要受到地方政府的影响，地方政府经济行为对城市土地配置效率和土地市场 秩序构建至关重要。论文将研究视角锁定为地方政府经济行为，无疑将对中 国城市土地市场化改革的走向产生一定的理论价值和现实意义。 本研究的目标是为城市土地出让中地方政府经济行为规范化提供合理的 理论解释和政策指导。论文研究的切入点是界定城市土地出让中地方政府行 为的相关基本概念及范畴，将地方政府定性为城市土地市场化进程中一个特 殊的行为主体，以此为逻辑前提，分析了城市土地出让中地方政府经济行为 的表现、特征，力图把握各种行为之间的内在联系，然后依据一定的效应评 价准则，全面客观地评价了城市土地出让中地方政府行为的双重效应，并进 一步通过一个理论分析框架来寻找城市土地出让中地方政府经济行为的作用 机理、内在逻辑和本质规律。最后在此基础上借鉴发达国家土地市场上政府 行为规范的经验，探索了城市土地出让中地方政府经济行为规范化的路径与 城市土地出让中的地方政府经济行为研究 对策。 全文主要由7部分组成，每部分的主要内容和观点如下： 第1部分：导论。介绍了本研究的选题背景、理论价值和现实意义，并 在对国内外相关研究综述进行回顾和评价的基础上给出了论文的研究方法、 思路、逻辑结构等。 第2部分：行为主体分析。由于城市土地一级市场由政府垄断，在现有 土地制度框架下，地方政府又在实际上掌握了城市土地的最终剩余控制权， 地方政府身兼产权主体、行政主体、监管主体、市场主体等多重角色，这就 决定了地方政府不仅是中国经济转型期一个特殊的行为主体，更是城市土地 出让中的一个特殊的行为主体，其特殊性表现在：具有“政府人和“经济 人的双重行为特征；具有特殊的效用目标函数；是特殊的垄断供给者和需 求者，特殊的价格规制者和特殊的寻租者。 第3部分：经济行为束分析。现行城市土地出让制度下地方政府自身的 利益在城市土地出让过程中得到了最大程度的体现，地方政府对城市土地价 格具有很强的操纵能力，可以根据自身需要来对城市土地资源进行符合自身 效用函数的配置，通过城市土地差别(歧视)定价等价格规制方式来谋求土 地出让收入、进行基础设施投资、吸引外商直接投资和培育房地产构成了城 市土地出让中地方政府发展地方经济的四大主轴。经过分析发现，地方政府 的行为选择其实是对现行城市土地制度的一种理性反映，各种经济行为之间 相互联系、互为因果，统一于地方政府自身利益最大化的谋取过程中。 第4部分：经济行为效应分析。地方政府在城市土地市场化进程中既是 中央政府的政治委托代理人，又是一个具有相对独立利益的利益主体，这种 双重身份特征决定了城市土地出让中地方政府经济行为效应的双重性。从中 央政府的视阈对其进行审视，其双重效应具体表现在：既从客观上起到了促 进经济增长、推进土地要素市场发育、加速城市化进程、拓宽融资渠道、提 供城市优质公共品等积极作用；同时其行为又是以宏观经济体非平稳运行、 土地要素市场机制扭曲、土地资源不可持续利用、增加金融风险、损失社会 公平、社会发展不平衡等为代价的，从而呈现出推进与破坏并存的双重效应 特征。 第5部分：行为机理分析。城市土地出让中地方政府的不规范经济行为 2