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地方债纳入预算管理问题研究 　　摘要：近年来，各地方政府债务风险进一步加大，通过严格的预算对地方政府债务进行管理和规范，已经成为业界与学界的共识。但目前看来，各地方政府债务限额模糊、政府会计制度缺陷、预算的滞后与“不救助”原则等还会对地方债纳入预算的效果有较大制约。债务预算改革实际施行时，相关法律法规的出台及人大的监督都十分重要；未来地方债纳入预算的范围应进一步加大，中期预算需被引入，地方融资平台应实现转型， PPP合作模式也应被推广。 中国论文网 /3/view-7183679.htm 　　关键词：新《预算法》 不救助原则 地方融资平台 PPP模式 　　一、引言 　　地方债，即是地方政府或地方公共机构为筹集资金而发行的债务凭证。地方政府或地方公共机构作为债务人，为债务提供担保。上世纪90年代后，随着我国经济水平的进一步提高及城镇化的进一步推进，各个地方政府债务数额（中央代发）激增。尽管地方债的筹资功效为地方发展提供了不可忽视的贡献，但巨大的债务额与“遗留债”问题已逐渐成为拖慢地方经济发展的累赘。 　　近年来，国家对地方债管理的关注度不断提升。截止到2014年底，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛10个试点地区已实现政府债券自发自还。2014年8月31日通过的新《预算法》第三十五条规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”同年10月，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》等更细化的规范性文件相继出台，要求地方政府甄别存量债务并纳入预算。本文旨在探究地方债纳入预算管理的现实意义，分析其在纳入预算过程中可能面临的困难，并提出相关保障措施，预测其未来进一步发展趋势。 　　二、地方债纳入预算管理的制约因素 　　一项新的改革在初步实施之际必定面临着较大的阻力，地方债改革亦不例外，在地方债纳入预算的改革过程中，以下问题需要引起关注： 　　（一）各地方债务发行限额难以确定 　　我国现阶段属于地方债预算改革初期，对各地方政府债务情况的具体了解尚浅。各地方的融资能力，偿债能力等指标在此前都未有过明确记录，而这些指标恰恰是确定各地债务限额并编制预算的重要依据。因此，在清理甄别地方政府存量债务的同时，有必要对地方政府或地方融资平台进行压力测试，熟悉掌握不同地区不同经济形势下的债务承压能力。 　　但是，压力测试中需要的主要指标，往往需要较长时间的数据收集期才能完全掌握。因此，在地方债纳入预算管理的初期，中央政府对各地方下达的债务预算限额难以确定，只能根据各地方财政收入状况作保守的估计，在降低债务风险的同时将极大地限制地方债的筹资功能。 　　（二）地方政府及融资平台公司会计制度待改进 　　对与地方政府来说，地方债纳入预算管理后，政府预算体系会有根本性的变动。虽然为了配合债务纳入预算管理，财政部先后就国债转贷、外债转贷及代发地方政府债券制定了不同的总预算会计核算办法。但目前的地方政府会计核算方法依然还存在一些漏洞。从会计核算基础来看，除外债转贷会计核算办法部分适用权责发生之外，其他大部分核算仍采用收付实现制。相比于权责发生制，收付实现制只能对地方债务的发生和偿付有所记录，但不能反映地方债的债务余额，更不涉及债务利息的核算，所以不能全面准确记录和反映地方政府的负债情况，不利于防范财务风险。 　　对地方融资平台单位来说，虽然一些单位已按照“辅助核算”的原则初步建立了平台公司公益性项目债务核算制度，但因其偿还率较低且管理不善，许多单位债务在账户中以往来挂账的形式存在，有些甚至未入账，直接影响到地方债务会计核算的准确性，这也将是地方融资平台今后实现转型的重要制约因素。 　　（三）“不救助”原则给地方政府带来巨大压力 　　地方政府被赋予自主发债权的同时，中央政府为减轻财政负担同时保证地方的财政独立性，决定对地方政府实施不救助原则。2014年10月，国务院下发的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中明确指出：要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。 　　中央的“不救助”原则的实施，一方面体现了中央对地方的充分放权，有利于维护地方财政的独立性，减轻中央财政负担；另一方面，也给地方债务运行带来较大风险：预算改革初期，地方政府自主发债会有适应期，虽然有预算约束，但地方资不抵债的风险也一直存在。没有中央的财政支持，地方政府，尤其是尚未获得自主发债权的省级以下地方政府，会面临较大的债务危机。 　　（四）我国预算周期安排不合理 　　首先，我国预算编制时间较短。在实施部门预算改革后，我国下一年度预算编制开始时间由的11月份提前至每年8月底。尽管如此，到次年人大会议审批