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基本养老保险全国统筹的再认识 　　摘要：城镇职工基本养老保险全国统筹的核心是基础养老金在全国范围内的统收统支。从理论上看，基本养老保险全国统筹有增强基金调剂能力、实现公平竞争的市场环境、加强对基金的管理和使用、促进劳动力流动等方面的好处。但在实践中，在经济发展不均衡的条件下，全国统筹的问题和局限较为明显，主要表现在：放大道德风险，导致保障不足和制度门槛提高的双重尴尬，平衡地区间基金结余和促进制度共济性的效果有限，等等。在基本养老保险全国统筹的预期下，省级政府和中央政府的博弈已经存在，这侵害了制度的可持续性和保障功能。现阶段基本养老保险全国统筹弊大于利，应以省级统筹为目标，实施全国调剂金制度。 中国论文网 /4/view-7253459.htm 　　关键词：基本养老保险；全国统筹；统筹层次 　　中图分类号：F840.67文献标识码：A 　　文章编号：1003-0751（2016）02-0062-06 　　早在20世纪90年代初，就有学者提出了基本养老保险全国统筹的设想。这一设想在国家大力推进基本公共服务均等化、解决基本养老保险关系转移接续问题的背景下得到普遍支持，开始快速向公共政策领域推进，并被写入了我国《社会保险法》。但在实践中，基本养老保险全国统筹迟迟不能推行，政府因此承受了巨大的舆论和政治压力。学术界和社会舆论对这一问题的普遍支持与其在实践中的艰难推进形成了鲜明对比。基本养老保险全国统筹这一改革方案影响深远，不仅直接涉及地区间利益的重新调整，还会影响制度的实施效果，有必要对此问题深入分析，权衡利弊，从而谨慎决策。本文拟就基本养老保险全国统筹这一政策主张的历史演变、含义和目标进行梳理，同时从理论和现实两方面对其能否实现预期目标等问题展开分析，从而得出结论。 　　一、基本养老保险全国统筹的提出、含义及其目标 　　1.基本养老保险全国统筹的提出及相关研究 　　城镇职工基本养老保险全国统筹是在推进省级统筹的过程中逐渐提出的。我国基本养老保险制度的建立遵循先试点、后推广的原则，制度探索之初统筹层次较低，主要停留在县、市级水平。为了在更高层次上分担风险和调剂基金余缺，1987年国家体改委、劳动人事部提出了推进“社会统筹”和“省级统筹”的目标。①此后，国务院和相关主管部门多次发布文件力推省级统筹，但成效并不明显（截至2013年，只有北京、上海、天津、陕西、西藏、青海实现了真正意义的省级统筹）。到20世纪80年代末90年代初，有学者从促进经济体制改革、适应人口老龄化和退休费用统筹等角度开始探讨养老保险全国统筹问题。②但这一时期也出现了一些不同的声音。有研究认为，养老保险深化改革的关键是引入保险机制，片面追求省级统筹或全国统筹会产生逆向再分配③；仅从纵向上将统筹层次提高到全国，不能从根本上解决老龄化背景下的老年收入保障问题④。 　　20世纪90年代中后期以后，实现基本养老保险全国统筹逐渐被提上议事日程。1996年，国务院提出“统一全国养老保险制度，九五期间逐步实 　　现省级统筹，力争下世纪初向全国统筹迈进”。1997年，国务院26号文提出，“加快建立基本养老保险基金的省级统筹，为最终实现全国统筹创造条件”。2003年，党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》在“统筹”主导的整体改革思路下再次提出全国统筹的目标，即“建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老保险的基础部分全国统筹”。从这一时期的政府文件来看，实现基本养老保险全国统筹已被政府确定为政策目标，只是何时实现这一目标并未被文件明确说明。在此阶段，提高统筹层次到省级乃至全国被视为在退休金制度向养老保险制度转变过程中化解旧制度下养老金赤字问题、促进市场竞争环境公平化和实现劳动力市场一体化、确保地区间费率负担公平的有效方式⑤。 　　2005年以后，随着养老保险转移接续难问题的日益凸显和基本公共服务均等化的加速推进，学术界关于基本养老保险全国统筹的讨论陡然升温，实现全国统筹成为主流共识，并被视为解决上述问题的良方⑥，受到舆论的广泛认可。与主流观点不一致的是，李珍全面分析了基本养老保险全国统筹的益处与弊端，认为基本养老保险全国统筹后所带来的公平与效率的损失会大于改革所得⑦。在权衡利弊得失后，她对基本养老保险全国统筹持否定态度。 　　在如何处理省级统筹和全国统筹的关系上，学术界有两种观点。一种观点延续了前一时期的思路，主张遵循渐进式改革，待省级统筹巩固后再实现全国统筹。⑧如白维军、童星认同“实现全国统筹才能实现养老保险最高的公平、公正和社会再分配功能”的观点，但基于省与省之间经济差距大、各地利益争夺和保护的现实条件以及实现全国统筹的难度，他们认为现阶段采取“稳定省级统筹，促进全国调剂”是比较合理的战略