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政治与行政二分理论:历史、现实与前景 　　摘 要：今天的行政理论研究中，治理理论、新公共管理理论、新公共服务理论等处于核心的地位，而作为行政理论大厦坚固的基石并与现代行政理论有着紧密联系的传统公共行政理论――政治与行政二分理论却遭到了冷落。从历史视角来看，政治与行政二分理论从产生到完善，有着巨大的历史意义；从现实视角来看，二分理论为行政学的发展架构了一个框架，大量丰富的理论基于此产生；虽然在现代行政过程中，政治与行政二者在功能上不断进行相互渗透，但对政治与行政进行划分的基础仍然存在，政治与行政二分理论仍然是公共行政学的基础理论。 中国论文网 /7/view-7223048.htm 　　关键词：政治；行政；二分理论； 　　认识历史是为了更好的着眼于未来，认识理论是为了更好的服务于实践。在今天的行政理论研究中，治理理论、新公共管理理论、新公共服务理论等处于核心的地位，而作为行政理论大厦坚固的基石并与现代行政理论有着紧密联系的传统公共行政理论研究却遭到了冷落，比如本文将要谈到的作为传统公共行政理论主流之一的政治与行政二分理论。本文通过从历史、现实、前景[1]三个维度出发对政治与行政二分理论进行分析，意在强调行政学理论发展的连续性、还传统公共行政理论应有的学术地位。 　　一、历史 　　在被称为行政学开山之作的《行政之研究》一文中，威尔逊认为：行政与政治不同，行政管理是置身于“政治”所特有的范围之外的，行政管理的问题并不属于政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却不需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。因为在威尔逊看来，行政是国家所共有的相似性很强的工作，是行动中的政府，是政府在执行和操作方面最显眼的部分，行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动，是合法的、明确的国家活动，而政治是政府在重大而且带有普遍性事项方面的国家活动。相应地，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情，政策如果没有行政管理的帮助将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。正是基于这种认识，威尔逊将政治与行政区分开来。[2] 　　威尔逊虽然第一次明确提出了政治与行政二分理论，但他主要强调了行政运行的技术特殊性，没能详细说明公共行政研究涉及的领域，行政和政治领域的恰当关系，以及行政学能否成为一个类似自然科学那样的抽象学科等等。[3]这些问题接下来在古德诺《政治与行政》一书阐述的系统理论中得到了回答，使政治与行政二分理论更加趋于完善。古德诺认为在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者谓之政治，后者谓之行政。在古德诺看来，传统的研究政府及行政的思路是一种“宪法开始又以宪法结束”的政治学方法，这种方法由于过分地关注从政治的视角上来看问题，抹杀了政府及其行政运行的特殊性，不可能导致高效率的行政体制设计。所以，行政研究应当从政治与行政分开开始，走一条独立于政治学的研究思路，在实践上就是排除政治的干扰而建立以效率为目标的行政体制。[1] 　　政治与行政二分理论的意义是广泛且深远的。首先，在二分理论提出以前，作为行政学研究的行政概念一直是包含在政治概念中的，行政学没有自己独立的学科地位。威尔逊与古德诺的理论对行政管理的巨大贡献在于：突出和强调了公共行政活动及其研究在所有国家中的特殊意义，并为此提出了一系列的理论观点和基本范畴。从此，他们将行政管理学推上了独立发展的轨道。伍罗德1887年发表的一篇论文中定下了早期公共行政研究的基调，[2]行政在西方成了“真正独立的技术性领域”，使后继者更加专心地集中研究行政体制及其运行问题。 　　一般认为，政治与行政二分法主要从四个方面提出了关于行政学学科的论证基础：（1）政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程；（2）行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上；（3）有关“行政”的科学研究可以寻得类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学；（4）行政将成为现代政府的核心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。[4] 　　其次，对20世纪公共行政最具影响的是本世纪20年代由马克思“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够恰当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用和能源方面尽可能少的成本完成这些恰当的工作。”[5]威尔逊的这个问题实际上是提出了一个什么样的政府的问题，或者说政府以什么样的形式出现和怎样根据这种形式来承担起它的职能。对于这个问题，古德诺做出了回答。根据二分理论建立的政府，理所当然地是一个纯粹形式化的和专门的行政机构。威尔逊和古德诺在这里实际上已经确定了官僚制的基本原则。 　　再次，如果说第一点意义是着眼于“承上”，那第三点意义则着眼于“启下”，这门科学自