从国际经验看地方政府债务融资的风险管理与规范发展.docVIP

从国际经验看地方政府债务融资的风险管理与规范发展 　　通过地方政府债务融资促进发展在国际上有成功的经验，也有失败的教训。关键在于完善风险防控机制，将风险控制在一定范围内，不使其扩大为全局性风险。 　　一、地方政府债务融资的理论依据 　　首先，工业化初中期的先行投资作用需要依靠政府。基础设施在供给上存在不可分性和配置规模上存在初始集聚性，其投资建设需要政府干预（罗森斯坦.罗丹，1943）。发展中国家的发展实践显示，工业化初期与加速推进阶段，适度超前的基础设施建设既可对社会投资发挥投资乘数效应，还能改善投资环境，释放民营部门的生产潜力，提高全社会产出水平，促进经济快速增长。对比我国和印度等国过去二十多年中的经济表现，能充分印证这一点。 　　其次，从政府间分工看，地方政府应为地方性基础设施与公共服务设施的提供主体。这是因为地方政府更接近辖区内的民众， 更了解他们的需求。中央政府“一刀切”地分配公共品，不可能达到帕累托最优。并且，地方政府也更了解本地的发展情况，更有动机和条件针对复杂变化的现实经济生活，来进行投融资创新活动。 　　第三，一般而言，运用债务融资搞基础设施建设，比仅利用当期财政收入会更有效率。基础设施产出、收益具有长期性、滞后性，单靠当期财政收入来进行投资，在支出与收益分配上并不完全合理。而举债投资意味着将未来的财政收入（或项目现金流）提前用于现在的资本性支出，这就较好地实现了投资成本承担者与受益者在时间分布上的匹配。 　　此外，与举债消费不同，如果债务融资用于公共投资，将会带来未来收益。这些收益除了项目本身的现金流外，还能增强经济增长潜力与区域经济竞争力，从而会扩大政府税基并带来政府未来收入的增加。理论上讲，只要未来收益大于目前的融资成本，目前的融资就更有效率、更可行。再则，与使用当期财政收入进行投资相比，通过贷款或发行债券进行投资，往往可以缩短项目周期，节省大量人员与物耗，当举债成本小于这部分人员与物耗，债务融资就会更为经济。 　　二、地方政府债务融资有力地促进了经济发展 　　从世界各国的情况看，因许多公益性、准公益性设施的受益范围限于某一区域，地方政府往往是这些设施的主要投资主体。例如，美国2007年州和地方政府的基础设施投资为3400亿美元，而联邦政府投资仅为1230亿美元。 　　由于基础设施建设投资额大且需要适度超前建设，如果仅靠地方政府当期财力，常常会出现较大资金缺口。各国解决这一难题的成功经验，是建立包括政府资金和各种社会资金在内的多元化、多层次的地方政府融资体系。在政府资金中，有中央的财政转移资金，也有地方的财税收入、收费收入、土地等国有资产的经营收入、公益性投资基金等。在社会资金中，不仅有来自政策性银行、商业性银行的贷款，还有市政债券、PPP、ABS等项目融资方式所筹集的资金。各国经验表明，多元化融资渠道的建立，既可解决地方政府建设资金不足的问题，也有助于降低融资成本。 　　三、财政分权、地区间竞争刺激地方政府的融资需求 　　财政分权与经济发展程度之间存在着一定关联性，发达国家的财政分权程度普遍高于发展中国家。当经济发展水平较低时，地方政府往往无力承担大型基础设施项目，通常由中央政府集中全国财力来建设。当经济发展到一定阶段后，地方政府财力增强，私人资本在公共建设领域也较活跃，中央政府关注重点会从经济建设领域转移到公共服务领域，相应地，地方政府在基础设施建设中会承担更多责任。 　　近年来，随着经济发展，许多国家出现了财政分权化趋势。财政分权将更多的公共投资责任下放到了地方政府，地方政府建设资金需求与财政能力间的缺口越来越大，使地方政府不得不更多地依赖资本市场融资。 　　随着国际资本在地区间流动性的增强，地方政府为扩大税基而竞相争夺资本。为改善投资环境，吸引外资，地方政府的融资愿望更加强烈。 　　四、地方债务融资带来的风险 　　理论与各国实践都表明，地方政府适度债务融资对发展有益，但必须以“规模适度、结构适当、用得合理”为前提。如果举债过度，债务组合、债务资金用途不当，会增加地方债的风险暴露度，并有可能危及国家层面的宏观稳定。 　　在一些发展中国家或经济转轨国家，由于地方政府债务约束机制不健全，加之中央政府的债务风险管理不到位，地方政府融资就会出现比较严重的道德风险。地方政府债务规模迅速扩大，极有可能引发地方信用危机，并最终转移给中央政府，引发全国性债务危机，如上个世纪的阿根廷、巴西、墨西哥等国。债务规模过大时，即使不发生债务危机，经济发展的基本面也会受到严重影响。例如，债务规模过大时，政府要保证财政的可持续性，就要不断加税，或者减少支出，这都会使经济增速下降（Robert Barro，1979年）。 　　地方债务风险的另一个原因，是债务资金用来消费而非用于投资。债务