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大部制建设的必然性与路径初探 　　摘 要 组织理论经过了传统组织理论、行为科学组织理论以及系统组织理论三个发展阶段，本文梳理了每个阶段的特征，从组织理论的角度分析了大部门体制建设的必然性，并初步探讨了大部制建设的路径选择。我国的大部制建设是适应经济社会发展的必然要求，吸取了前几次政府机构改革的经验，已经具备了成熟的条件，应该积极稳妥地推进，为社会主义市场经济注入新活力。 　　关键词 行政问责 电子政府 公民社会 　　作者简介：杨振华，大理学院政法与经管学院，助教，管理学硕士，研究方向：公共管理理论与公共政策分析。 　　中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-166-03 　　一、大部门体制的理论基础 　　从二十世纪初开始，组织理论大致经过了传统组织理论、行为科学组织理论以及系统组织理论三个阶段。传统组织理论以泰罗、韦伯、法约尔等人为代表，主要特征是组织职位的专业化，结构的层级制，控制的制度化，组织目标的效率性，体现出严格的等级制权力矩阵关系，把组织变成一部非人格化的机器，使一切行动建立在功能效率关系上，保障组织获得最大限度的经济效益，是“官僚制”组织形式。“官僚制”所具有的稳定性、纪律性和准确性契合了工业社会的要求，很快就成为公共行政的主流理论之一。“官僚制”在管理活动异质性低，外部环境稳定的情况下尚能维系组织的正常运转，但随着管理环境不确定性的提高，“官僚制”的劣势也慢慢地显露出来。 　　行为科学组织理论与系统组织理论以梅奥、西蒙、巴纳德等人为代表，强调组织中人的作用，尊重个人的发展，并向组织成员提供机会来满足自身的多层次需求，通过激励来发挥人的积极性，为组织做出贡献。马斯洛需求层次理论认为人的需求从低到高可以分为生理的需要、安全的需要、情感与归属的需要、尊重的需要、自我实现的需要，只有低层次的需要被满足后，高层次的需要才会出现，并且各层次的需要可以在一定时间内同时存在，这表明人的活动受多方面因素影响，为了调动人的积极性，就必须把人放在优先考虑的位置，而不能把人仅仅当成机器上的一个零件。从系统论的角度看，组织是整个社会系统的有机组成部分，是其子系统，需要与环境协调发展才能实现系统整体最优化。这就要求组织对外部环境的变化做出适时调整，增强灵活性，扩大边界，在专业分工的基础上进行业务综合，可以通过“垂直兼并”（Vertical Merger）的方式实现，使组织在动态环境中保持弹性，实现社会系统最优化。现代组织理论并没有摒弃效率观，而是主张人、事与环境的协调统一。 　　通过分析可以发现，“官僚制”对于规则和程序的过分追求，使组织结构过于僵化，组织成员的积极性、创造性以及个性发展在一定程度上受到压制；“官僚制”封闭式的组织结构切断了组织与环境的关系，对外部环境的剧变反应迟钝，应对突发事件的能力弱；由于“官僚制”具有天生的非理性，随着管理活动的增加，组织会不断的扩充机构、招募员工，并且呈几何式增长趋势，以维系组织正常功能，于是出现机构膨胀、人员臃肿等问题，运行成本也会节节攀升。 　　大部门体制（Large Department System）简称大部制，是把业务相近或存在密切联系的部门重新整合成一个大部门，扩大组织机构原有的边界范围，提升综合管理能力，最大限度的避免职能交叉，政出多门，多头管理，降低行政成本，提高行政效率。大部制的特点是组织机构职能清晰、具体，可以避免部门之间权责不清、相互推诿或扯皮现象的发生，行政责任更加容易确定；大部门体制使政府职能完整化，行政协调便捷化，组织运行效率化，维系成本最优化，应对环境弹性化；由于大部制管理幅度较大，组织成员个人发挥的空间也就大，积极性也高，有利于塑造富有创新精神的组织文化，使组织保持活力，增强处理复杂问题的能力。 　　二、大部制建设的必然性分析 　　目前，我国已经初步建立起中国特色社会主义市场经济体制，十八届三中全会明确提出让市场在资源配置中起决定作用，这就要求政府适时转变角色，与经济体制改革相配套，促进经济发展与社会全面进步，大部制建设揭开了新一轮政府体制改革的序幕。 　　（一）深化行政体制改革是大部制建设的直接动因 　　我国属于单一制的国家结构，政府组织体系具有高度集中性，并且有很浓的“官僚制”色彩。这种政府组织体系在行政环境稳定的计划经济时代曾经发挥过重要的作用，但改革开放以来随着市场经济的快速发展，政府面临的行政环境日趋动态化、复杂化、多元化以及非常态化。现有政府体制已经无法及时应对层出不穷的新问题、新矛盾以及新诉求，行政管理失灵现象频出，这就要求断贯深化行政体制改革，加快大部制建设的步伐。 　　1.政府职能设置存在问题。计划经济体制下政府以垂直方式管理为主，采用专业分工的模式设立组成机构，机构之