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中国古代地方监察机构行政化的演变及启示 　　摘 要：地方监察制度成形于秦汉，成熟于盛唐，完备于明清，期间多次出现中央派出的地方监察官逐渐行政化为地方行政长官的现象。其中以汉王朝最为典型。武帝时确立刺史制度，成为强化中央集权和监督地方官吏及豪强的行之有效的措施。东汉后期刺史却逐渐演变为地方最高行政长官，拥有割据一方的军政实力。汉代地方监察机构的产生与演变，可为我国当代政治制度建设提供借鉴。 　　关键词：监察制度;行政化;汉王朝 　　一、地方监察制度的出现 　　秦始皇统一中国后，“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监。”[1]为加强对地方的控制，每郡置一监御史，负责监察地方官吏，但其监察职能并没有固定，监察制度尚不成熟。 　　西汉初年，汉承秦制设御史大夫，废除了负责监察地方的监御史，而后惠帝一度在部分地区恢复了监郡御史制度。武帝时，因对外开疆拓土，对内实施推恩令大幅削藩，中央政府直接管理幅度达到了110个郡国，已不能有效控制地方。元鼎四年（公元前113年），武帝“始巡郡国”，发现许多郡守失职现象严重，而监御史竟未举奏，怒而处决了一大批地方官吏，这成为武帝下决心对监郡御史制度进行改革的导火索。 　　武帝元封五年（公元前106年），“武帝攘却胡越，开地斥境，南置交趾，北置朔方之州，兼徐、梁、幽，并夏周之制，改雍曰凉，改梁曰益，凡十三州，置刺史”[2]，即分全国为十三个州，州设监察官刺史，并对刺史的监察对象和范围作了明确的规定，即“六条问事”：“一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡;二条，二千石不奉诏书，遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸;三条，二千石不恤疑案，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦忧刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，?n祥讹言;四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽;五条，二千石子弟悖怙荣势，请托所监;六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令。”[3]五条都是针对郡守国相，可见其实质在于防范地方行政官员，尤其是防范二千石的郡守国相和地方强宗豪右相勾结，抑制地方势力的威胁。对于刺史而言，“六条”一则给与了其足够的监察权力，二则限制了其干预监察以外的行政事务。同时，为预防刺史常驻地方受地方势力影响，因而不设固定的治所，以每年八月传车周流所部郡国，年底回京奏报。按规定刺史品秩只有六百石，所察郡守相国却是二千石，能够促使刺史为了追求更高的待遇而尽忠职守，“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此大小相制，内外相维之意也。”[4] 　　二、刺史到州牧：监察官向行政官的转变 　　西汉后期， 频频发生刺史越权干预地方事务，其监察官性质渐向地方行政官演变，“吏多苛政，政教烦碎，大率咎在部刺史，或不循守条职，举措各以其意，多与郡县事，至开私门，听谗佞，以求吏民过失。”[5]成帝绥和元年（公元前8年），改刺史为州牧;哀帝建平二年（公元前5年）改州牧而复设刺史，王莽时又改刺史为州牧，直到光武中兴平定乱世，皇权较为巩固后，才又将州牧改回刺史。刺史的反复罢置，反映着政治上中央皇权与地方势力拉锯战的博弈过程。这一阶段无论刺史抑或州牧，实际已拥有凌驾于郡国之上的行政权力，但从法令制度上讲仍是监察官而并非地方最高行政长官。 　　东汉建武十一年（公元35年），“初断州牧自还奏事”[6]，州牧刺史不复日诣京师，从此常驻地方治所。东汉中期以后，朝廷为镇压此起彼伏四处流窜的农民起义及边疆少数民族反抗，刺史开始被赋予兵权。灵帝中平五年（公元188年），为了对付黄巾起义，复改置州牧。在镇压平乱的过程中，刺史、州牧、郡守、相国乘机专兵擅权，日益成为割据一方的地方势力。“灵帝政化衰缺，四方兵寇，焉以为刺史威轻，既不能禁，且用非其人，辄增暴乱，乃建议改置牧伯，镇安方夏，清选重臣，以居任。……故焉议得用。州任之重，自此而始。”[7]之后州牧和刺史由朝廷选派九卿重臣出任，各以本秩居任，至此，刺史州牧内掌行政权，外领兵权，由监察官变成地方最高行政长官，中央失去了对刺史州牧的有效控制，其地方监察职能也完全丧失，地方郡县二级制因而演变为州郡县三级制。 　　三、地方监察机构行政化的原因分析 　　纵观两汉刺史的行政化历程，及后世如唐代观察使、明清督抚制度的类似演变，随着王朝的衰败，监察权总有一股向行政权转化的内在驱动力，其中原由主要体现在： 　　1.儒家传统尊卑等级观念为思想因素 　　自汉武帝“罢黜百家，独尊儒术”后，儒学成为中华皇权统治的正统思想，渐深入人心。儒家思想强调，国家的治乱，取决于等级秩序的稳定与否，刺史以卑督尊，自然与儒家传统的尊卑等级观念不相容。成帝绥和元年（公元前8年），翟方进、何武共奏言：“《春秋》之义，用贵治贱， 不以卑临尊。刺史位下大夫，而临二千石，轻重不相准，失位次之序。”[8] 　　2.皇权的衰