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中西部政府主导型城镇化带来的政治经济后果 摘要：受宏观经济社会发展以及国家战略安排的影响，中西部地区政府主导型城镇化演变为以“集中居住+土地流转”为内容的城镇化模式。从经济效益来看，政府主导型城镇化浪费了财政资源以及降低了农民生活水平。从政治效益来看，政府主导型城镇化导致政府合法性降低以及社会不稳定。中西部地区城镇化发展应大力发展实体经济，优化政府行为，走政府引导、市场主导的城镇化道路。 关键词：政府主导型城镇化；居住城镇化；就业城镇化；土地流转 中图分类号：F292 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）02-0103-07 一、问题的提出 城镇化是传统中国迈向现代中国的必经之路，是未来30年中国现代化社会转型的主要历史任务。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，开启了新一轮城镇化发展的热潮。在改革开放之初，以经济特区和经济开发区为龙头的沿海地区的城镇化得到了快速推进[1]。在缩小地区差距、全面建设小康社会的背景下，中西部地区的城镇化成为我国加快新型城镇化发展的重点方向。 从城镇化的动力机制来看，与欧美国家城市化的市场主导机制不同，中国城镇化发展表现出很强的国家主导特征[2]。尤其是继工业出口受阻、政府投资乏力后，城镇化成为政府拉动内需的主要方式。2014年中央农村工作会议提出“到 2020 年，要解决约1亿人口在中西部地区的城镇化”，2014年初的中央政府工作报告提出加大对中西部地区新型城镇化的支持。由此可见，受宏观经济社会发展以及国家战略安排的影响，与欧美国家有限主导、部分拉美国家无力主导两种类型不同的是，当前中西部地区城镇化快速发展阶段表现出政府全面、强势主导的特征[3]。 既有研究认为政府主导型城镇化模式有诸多优势，一是城镇化将拉动内需和加快产业结构转型升级，是中国经济发展的巨大引擎和结构转变的重心所在[4，5]，尤其是随着农村人口逐步向城镇转移，农民人均资源占有量相应增加，可以促进农业生产规模化和机械化，提高农业现代化水平和农民生活水平[6]。二是政府主导城镇化发展能够集中大量的资本和人力以及调动多方面资源，在短时期内实现城镇化目标。三是在市场发展不充分的情况下，政府主导城镇化能够充分发挥政府的主观能动性，通过制度创新性和灵活性促进城镇化在全国范围内开展[2]。 同时随着城镇化的推进和实践，一些学者认识到政府主导型城镇化模式带来了很多令人担忧的问题。比较典型的问题有以下几个方面：城市化的高速发展带来城市社会问题高发，如“城市病”问题和社会发展不均衡[7]；社会经济系统发展不协调，导致农民工难以市民化的难题和失地农民问题[8，9]；城镇化持续发展动力不足以及城镇化过程简化为行政区变更、政府圈地造城的过程，导致城市化的社会总成本过高和城市化泡沫的普遍出现，以及土地资源浪费[10，11]等。 第一个方面的研究主要考察政府主导型城镇化对宏观经济社会转型的影响；第二个方面的研究则揭示我国政府主导型城镇化模式存在的问题，认为城镇化不仅是个宏观经济社会问题，更是在微观层面涉及城市治理、农民生活、农村社会稳定和发展的社会问题，乃至政治问题。尽管，早自新中国成立以来我国的城镇化发展就表现出很强的国家主导特征，但是将城镇化发展上升到国家战略层面及其全面推动却是最近几年开始的。当前中西部地区正在大范围开展城镇化建设，传统的GDP崇拜有转变为城镇化率崇拜的趋势[12]，城镇化发展成为一个影响广泛的重大经济社会现象。学界对当前中西部地区兴起的政府主导型城镇化的经济政治效果的研究还很薄弱，尤其是实证研究缺乏。鉴于此，本文以西部地区成都市S县泉镇根据学术规范，本文的人名地名等进行了匿名处理。为例，探讨中西部地区政府主导型城镇化的演变逻辑、推挤模式及其经济政治效益，以丰富对政府主导型城镇化的多维认识和实证分析。 笔者与所在单位研究人员分别于2012年7月和11月份到成都市开展城乡统筹以及城镇化调研。成都市于2003年在全国率先拉开了统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化实践的序幕，2007年6月成都市被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。尽管成都市城乡统筹“重点在乡”，但城镇化率是衡量一个地区发展的重要指标，城镇化仍然是成都市城乡统筹的主要目标之一。2012年中共十八大会议以及中共中央经济工作会议提出城镇化建设的国家战略以后，成都市的城乡统筹迅速转向了城镇化建设。笔者调查了泉镇的城镇化建设。该镇属于成都市S县远郊村，地域面积18.09平方公里，人口15 318人，3 600多户，耕地19 000余亩，95%以上人口为农业人口，有4个行政村和1个社区。泉镇是成都市30个重点镇之一，是统筹城乡综合配套改革试点。泉镇通过数年即实现了75%的农民集中居住和80%的耕