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论公共利益的立法表达及立法模式 　　内容摘要：公共利益的立法指标体系包括价值指标、内容指标和技术指标，立法内容应包括公共利益的内涵和范围、立法主体和立法权、认定主体和认定权、认定原则和认定标准、认定方法和认定程序、异议处理程序、司法救济机制等。公共利益立法例有概括式、列举式、折中式等几种，这与各国的社会现状相吻合，无所谓孰优孰劣之分。我国应采取“以宪法统领公共利益，以部门法规范公共利益”的公共利益立法路径，通过概括条款、列举条款、兜底条款、排除条款等形式界定公共利益。 　　关键词：公共利益　宪法　部门法　效力位阶原则 　　一、公共利益的立法指标和立法内容 　　在现代国家，公共利益通常是限制和克减个人利益的合法理由，但是这种限制和克减应当建立在严格的标准和正当的程序基础之上。如果缺乏具体的实体内容和程序标准约束公共利益，那么公权力机关极易滥用自由裁量权，以“公共利益”为幌子侵蚀个人利益。因此，有必要研究公共利益立法的内容及形式，探索我国公共利益立法的实现途径。 　　（一）公共利益的立法指标 　　公共利益的立法指标，是指判断公共利益立法正当性、科学性、合法性与否的标准和要素的总和。公共利益的立法指标体系是公共利益立法过程中的制约规范，将立法机关的公共利益立法行为纳入价值判断、科学判断和法律判断的范畴。公共利益的立法指标体系包括价值指标、内容指标和技术指标。 　　公共利益的价值指标是判断公共利益立法正当性的标准要素。公共利益立法的直接目的是为了清晰、明确地界定公共利益，根本目的是为了实现公共利益的价值追求。公共利益作为人类理性选择的产物，它体现了人类共同的价值追求，最终促进个人利益的实现。因此，公共利益立法应以满足人们的长远需要为目标，为人类的可持续发展和幸福生活提供“善”的环境。具体而言，公共利益应当妥善处理好其与个人利益之间的关系，不能过分放大公共利益对个人利益的限制，也不能忽视个人利益对公共利益的潜在扩张性。确立以人为重、以人为本、以人为先的思维逻辑，从制度上合理安排眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益、个别的部门利益与人的根本利益的关系。〔1　〕 　　公共利益的内容指标是判断公共利益立法合法性的标准要素。公共利益的立法内容包括实体内容和程序内容两方面，实体内容包括公共利益的权利主体、界定主体、代表主体、裁判主体等公共利益主体，物化的和非物化的公共物品、公共服务等公共利益内涵范围，公共利益的认定原则、认定方法、认定标准等实体内容以及认定程序、救济途径等程序内容。公共利益的层次性决定了它需要不同层级、不同部门的法律规范对其进行规定，为了保障法律的统一性、权威性，公共利益立法应当遵循法律的效力等级原则，下位法不得与上位法相抵触。 　　公共利益的技术指标是判断公共利益立法科学性的标准要素。公共利益立法不仅是一个价值表达问题，而且是一个技术选择问题。公共利益的立法技术包括立法形式、立法模式、类型化方法等。公共利益种类繁多，内容丰富，在立法形式上宪法和各部门法之间是什么关系？由宪法统一立法，还是宪法原则立法、部门法具体立法形式？具体到某一个法律而言，是采用列举式、概括式、排除式，抑或其他立法例？是否选择以及如何选择类型化的立法方式？诸如此类的问题，都是公共利益立法过程中的技术性指标问题。 　　（二）公共利益的立法内容 　　公共利益的立法内容涉及公共利益的立法范围问题。公共利益所涉及的问题很多，哪些通过立法解决，哪些通过其他方式解决，是公共利益立法过程中需要考虑的重要问题。立法作为规制公共利益最主要的方式方法，其应当包括以下内容： 　　（1）公共利益的内涵和范围。目前法律对公共利益概念的表述并不一致，甚至非常混乱。立法的一个主要功能就是统一人们的认识。在西方国家，通过立法的形式界定相关概念来避免或消除人们对同一问题的误解，是常用的甚至是不可缺少的方法。比如，《美国联邦行政程序法》开宗明文就对“机关”、“政府规章”、“职权”这些容易引起歧义的概念作出明确界定。因此，公共利益立法应当首先统一、规范使用“公共利益”这一法律用语，在此基础上对公共利益的概念作出限定，使其具有明确、严格的法律内涵，最后再对公共利益的表现形式进行概况、归类。（2）公共利益的立法主体和立法权。公共利益立法的表现形式是什么，宪法和部门法之间如何平衡和协调，哪些机关才能进行公共利益立法。（3）公共利益的认定主体和认定权。由谁来根据立法的规定具体判断某一项利益是否属于公共利益的范围，认定权之间如何分配，出现冲突时如何解决。（4）公共利益的认定原则和认定标准。享有公共利益认定权的认定主体依据什么原则和什么标准来体判断某一项利益是否属于公共利益的范围。（5）公共利益的认定方法和认定程序。享有公共利益认定权的认定主体依据什么方法和什么程序来体判断某一项利益是