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略论“健全纪检监察体制” 　　党的十八大报告号召全党“坚定不移反对腐败”，其中的一个重要精神是重申“健全纪检监察体制”。为此，本文从功能定位、产生方式和权力结构等基本方面做些思考，希望有助于推进纪检监察工作的开展。 　　一、功能定位 　　所谓功能定位就是指设置纪检监察机构的目的或首要职能究竟是什么。从纪委与党委的关系看，目前在纪检机构的设置上有两种理念：一种定位在防止党委“权力过分集中”上；另一种定位为“协助协调”党委上。应当说，这两种理念是有很大区别的，前者侧重“分权”，后者侧重“集权”。当然，分权与集权各有利弊，且二者是一个相对的概念，故不能简单地一概而论。但无论是分权还是集权都要适度，问题在于当下确实存在着“权力过分集中”。 　　的确，功能定位的作用是不言而喻的，有什么样的功能定位就会有什么样的行为或方式方法，也就会产生什么样的结果。比如，1869年9月成立的世界上第一个在民族国家内试图以马克思主义为指导的无产阶级政党——德国社会民主党，为防止其中央执行委员会专权而特别设立了一个监督机构，正如当时其党章规定：“为了尽可能防止执行委员会独断专行，党成立由十一人组成的监察委员会。执行委员会未予考虑的一切申诉可提交监察委员会。同时，监察委员会应该监督执行委员会对日常事务的领导。”相比之下，中共党章对纪委职能定位之一是“协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作”。尽管党章中也规定纪委有权“对党员领导干部行使权力进行监督”，但这毕竟不是针对党委权力的运作，故不可与党内分权理念相提并论。 　　显然，在不同功能定位指导下，对纪检监察机构权限的划分会有所不同。在防止“独断专行”理念下，德国社会民主党1869年党章第十七条体现了分权的制度设计，如规定监察委员会至少每季度有权“对执行委员会的日常事务领导、公文、图书和财务进行一次检查”，“有权停止执行委员会个别成员，直至整个执行委员会的工作”，还有权对执行委员会“采取临时领导日常事务的紧急措施”等。而在“协助协调”党委工作的理念下，中共党章第四十四条的规定则相反，即要求纪委在工作中，不是向同级党委“报告”，就是需要同级党委“批准”。如此看来，纪检监察体制应树立哪种功能定位，是首先需要认真思考并加以回答的。 　　就以上两种功能定位来说，笔者主张摒弃“协助协调”的理念，树立防止“权力过分集中”的理念。之所以如此，一是基于对历史经验教训的总结。正如邓小平在《党和国家领导制度的改革》中所说，“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权”，“很少反对个人过分集权”，其结果就是“必然要犯各种错误”。二是基于对现实生活中诸多问题的反思。如据审计署2013年第27号审计公告，接受审计的58家中央部门竟然无一幸免，全部“挂彩”，其中原因值得深思，至少说明内设的纪检监察机构缺乏独立性，形同虚设。又如在一些地方和部门出现了所谓“前‘腐’后继”“接力赛”，出现了“一把手”涉案比例届高不下的现象，人们理想中“铁面无私”的纪检监察机构哪里去了？遗憾的是在当今查处的众多违纪违法案件中，鲜有同级纪检监察机构检举同级党政主要领导或其班子违法乱纪的案例，这至少说明了目前纪检监察机构的设置有不合理的地方。 　　痛定思痛，路在何方？对此，党的十七大、十八大都主张“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。实际上，党内三权（决策权、执行权、监督权）就像三根“柱子”，如果要构建中央倡导的那种三权“制约协调机制”的话，起码在宏观上要将这三根“柱子”相对独立地树起来，否则只能是奢谈。换言之，纪委一定要作为一根相对独立的“柱子”来行使监督权，而决不能使监督权和执行权这两根“柱子”合为一根，使纪委沦为同级党委的一个职能部门。此外，这里还需说明两点：一是党内分权是为加强党的领导而不是削弱党的领导，因为“权力过分集中”已不符合新形势新任务的需要；二是党内分权是为坚持党的领导而不是取消其领导，更不是搞所谓的多党制。 　　二、产生方式 　　即纪检监察机构的产生方式。在行使权力的过程中，人们常说要坚持对上负责和对下负责的一致性，但从根本上说权力只对权力来源负责，即对权力授予者负责。由此可见，理顺权力授受关系举足轻重，故思考“健全纪检监察体制”不能离开权力的授受。同时，在权力授受上要注意这样两大问题：其一，授权主体是党代会还是党委会；其二，授权方式是选举制还是任命制。 　　在对纪委的授权上，按照有关规定和实际做法，目前有三种情况：一是各级纪委的产生，其授权方式是选举产生，授权主体只有一个——同级党代会。二是对纪委领导班子授权，其中包括常务委员会和书记、副书记的产生等，授权方式属于选举和任命相结合，而授权主体则有三个，即由纪委全会“选举”，同级党委会“通过”，上级