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论宪政主义下中国税收立法的限制与改革 【摘要】税收作为国家财政收入的主要来源，与公民财产权有着天然的密切关系，税收法律体系的规范完善与否直接关系到国家稳定和社会和谐。本文在宪政的背景中，从权利先在与税收法定的视角上，通过分析中国税收立法存在的问题，阐述这些问题造成的危害，说明税收立法改革具有的现实紧迫性，并从宪法约束和普通法限制两个方面提出税收立法限制与完善的建议。 【关键词】权利先在；税收法定；宪政主义；立法限制 一、宪政主义与立法限制 （一）权利先在与赋税合法性 “私有财产神圣不可侵犯”，是一个自然法传统中的著名命题，私有财产在起源上并不依附于国家的逻辑，如果政治国家的权力必须得到“人民”的同意和授权，那么这种授权和同意的终极目的就要回到每个人的身体和财产上去。在宪政的意义上，国家财产权在本质上不是一种财产权，而是对财产权的剥夺，这种剥夺必须经过被剥夺者的同意和法定的正当程序，一是基于暴力或议会同意的直接占有，一是受到法律的普遍性约束的国家赋税。一旦国家采取了受到法律普遍性约束的赋税方式，就意味着国家在逻辑上对财产权在宪政制度之先的认同，并由此产生出立宪政体下的赋税合法性问题。① （二）税收法定原则 为什么政府从公民手中拿走财产需要公民的同意？如果没有在先的财产权，就意味着没有针对国家财政能力的任何约束；如果不仰仗赋税，政府的财政能力也就失去了任何法律上的限度，最终会导致政府全能主义的政治模式。税收法定主义的基本含义可概括为：税收的构成要素只能由法律确定；征纳双方的权利义务只能由法律明定；没有法律依据，国家不能征税，国民也不得被要求缴纳税款。在世界上所有的宪政国家中，都在宪法中规定了税收法定原则，并几乎无一例外地将此权力仅仅赋予给议会。 二、中国税收立法缺陷及危害 （一）宪法限制缺失 尽管中国现行宪法在公民权利和国家架构等方面，与大多数西方宪政国家的宪法文本区别不大。但就税收立法权方面而言，在我国自1954年以来的四部宪法中，从未对税赋问题加以规定，既没有规定谁有权决定收税，也没有规定怎样才可以征税，更不用说明确收税是否需要代议机关的同意，仅仅规定了“中华人民共和国公民有纳税的义务”。该条款仅规定了纳税主体的法定义务，存在以下的不足，即没有明确税收立法权，征税需要代议机关的一致同意；没有规定征税主体及其权力范围。 （二）普通法律失范 宪政主义认为，政府的任何征税行为都应当以代议机关代表人民所制定的规范性法律文件。我国现行税收法律规范，由立法机关制定的只有寥寥几部，绝大多数为行政机关制定。自1980年至今，作为税收基本法律由全国人大制定的只有两部。一是1980年9月10日由五届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国个人所得税法》；另一部是1991年4月9日七届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》。作为一般法律由全国人大常委会制定的税收法律只有一部，即1992年9月4日由七届全国人大常委会第二十七次会议通过的《中华人民共和国税收征收管理法》。 （三）中国税收立法完善与改革 1.“税收法定”原则入宪 税收法定主义表明国家征税应当征得纳税人的同意，体现对国家征税权力的限制和对公民税收权利的保护。宪法作为保护公民基本人身财产权利的根本大法，理应对关系到国家经济和公民权利的税赋问题作出原则性规定。税收法定主义不仅是对国家征税权的限制，也是对国家征税权的保护，保证国家政权的财政收入的正当性，因此世界各国都将其作为一项宪法原则写入宪法，成为税收立法合宪性和合法性的基石。从宪政主义出发，中国有必要修订宪法，将税收法定主义写入宪法。 2.制定税法通则，提高税收立法层次 制定税法通则，对税收、税法中一些基本问题作出规定，准确划分税收立法及执法权限，对税收法律规范的效力及立、改、废程序等作出详细规定，使其成为我国税收法律规范的母法。对上能够与宪法相衔接，对下能够统领和指导其他的税收法律规范，根据“一税一法”的模式，将现行的大量税收行政法规上升为税收法律，新开征的税种则尽可能以法律的形式颁布施行。 （四）严格规范税收立法授权 基本经济关系由国家制定的法律予以调整是建设法治国家的必然要求，建立以税收法律为主，税收法规为辅的税法体系，授权立法在税法体系中只能处于辅助地位。属于严格法律保留事项必须由全国人大及其常委会制定法律。同时，应当对1985年全国人大对国务院授权立法的决定根据《立法法》的规定予以调整，国务院如有必要进行税收授权立法，需重新得到全国人大或全国人大常委会的明确授权，授权须明确、具体，严格禁止空白授权。 注释： ①王怡.宪政主义：观念与制度的转捩[M].山东：山东人民出版社，2006：384. 参考文献： [1]张千帆.宪法学导论[M].北京：法律出版社，2008. [2]王怡.宪政主义：观念与制度的转捩