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迈向治理型法治 　　身处我们今天所在的时空，法治并不陌生。无论是在媒体头条，还是官方公文，或知识界的对话以及大众的呐喊中，法治都是当之无愧的关键词。不过，稍加观察不难发现，在“依法治X”的形式之外，依然存在法治的形式与内核的貌合神离、同床异梦。今天我们面临的问题，不是已经说了什么，而是需要做些什么；不是要不要搞法治，而是要搞什么样的法治。 　　大陆的传统法治是一种“管理型法治”或者说“管理型法制”，特征主要表现为行政机关单方面对经济、社会、文化等等事务的管理和控制成为法的内核。“依法而治”或“以法而治”，主要都是围绕行政管理及控制这一根本目标的外在形式。相应地，这种行政法治以管理者为中心，以便利管理者单方面管控为目标。“管理型法”在形式上往往就表现为“XX管理法”，比如《土地管理法》《自然资源管理法》《户籍管理条例》《城市养犬管理办法》《境外非政府组织管理法》等等；但更重要的是，这些法律规则及其构成的体系，在功能上主要是实现对社会中人和事的单方面管理和控制。 　　无论称其为“法制”或“法治”，其核心在于“以法而治”，而非“通过法律的共同治理”――这就导致了管理型法治与现代政府治理之间的内在紧张。现代政府治理的基本要求是：面向公共问题，通过政府、市场、社会、个人等利益主体的合作，寻求并实现问题的解决方案。在这里必须注意，市场、社会及个人是解决问题的主体，而不是问题本身。作为管理和规制者的政府当然是面对问题的主要主体，但并非唯一主体。“管理型法治”的最大问题，就是在一些情况下将提出问题的人当作了问题本身。这种法治模式在实践中已经面临越来越大的挑战。比如在此起彼伏的PX事件以及其他形式的“中国式邻避困境”、群体性事件处理等领域，虽然我们也试图以“法治方式”来应对，但由于管理型法治内在的缺陷，不能有效地解决这些问题。 　　合作治理型法治的展开 　　正因此，如同中国的经济一样，国家的行政法治建设也需要一次升级转型，即由过去以政府管控为核心功能的“管理型法治”形态向“合作治理型法治”转型升级。以推进治理体系和治理能力现代化为要旨的“合作治理型法治”，应该成为法治新常态。 　　令人欣慰的是，这种法治新常态正在不断展开。中共十八届三中全会提出将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，四中全会又做出全面推进依法治国的重大改革部署。就其内部逻辑看，四中全会所提出的法治，是推进全面深化改革、推进国家治理现代化的重要手段。也就是说，法治应该成为推进现代国家治理的路径，而不是强化过往单向度管理模式的手段。这一共识应该成为法治新常态建设的根本逻辑。 　　在政府法治改革的实践层面，由管理型法治向合作治理型法治的变迁在几个重要方面已经初步展开。 　　第一是政府职能优化的改革。“依法行政”往往强调政府依法进行管理，但依法管理的前提问题是政府是否需要干预和管理。政府职能的合理界定是政府依法行政的前提。如果在职能上政府不应该管，即便依法去管，也会与现代政府治理的目标南辕北辙。现代政府的治理需要在合理界定政府、市场、社会、个人的基础上，通过多元主体的合作，共同解决问题。近几年来，政府转变职能的改革有了进一步推进，主要表现为行政许可制度和非许可审批制度改革，权力清单、负面清单、责任清单等一系列“清单式管理”。这一领域的改革旨在反思过去管理型体制当中“无限责任公司”式的政府模式，合理界定政府与市场、政府与社会的关系，使政府职能真正体现“放”与“管”的结合，从而激活市场主体、社会主体的活力。这一过程是政府职能“瘦身”的过程，也是市场主体和社会主体“充权”的过程。政府职能的优化是推进多元合作治理的前提，是推进政府治理体系和结构现代化的基础。 　　第二是合作治理程序框架的改革。政府治理过程中的多元主体合作共治，不仅需要主体的充权，而且需要改造行政法治的程序和技术。公共问题的解决，如环境治理、邻避困境等等，涉及到政府、市场、社会、个人等多元主体利益，因此需要通过多元主体的共同参与才能获得解决方案。作为合作治理的法治框架，应当引入“参与式治理”，超越过往“管控型”模式的弊端。在过去一段时间，政府法治改革的一个新的增长点，表现为在重大行政决策、行政立法、环境治理、食品治理、基层治理等等领域开始重视并尝试参与程序的改进。比如，2015年初实施的新修订的《环境保护法》一个重要的改进就是将公众参与作为环境保护的一个重要机制。同时，在环境保护等领域已经尝试的公益诉讼、包括公益行政诉讼，将为社会中的利益相关者、社会组织提供一个参与公共问题治理的重要程序平台。 　　第三是行政管理体制和技术改革。从治理的要求看，法治改革的实体目标是推进公共治理的结构体系优化。在这一过程中，行政管理体制的改进既包括结构性改进，也包括技术性改进。结构性改进主要是指不同主