完善我国相对集中行政处罚权制度研究.doc

完善我国相对集中行政处罚权制度研究 “相对集中行政处罚权制度”是政府为了解决多个行政执法部门多头管理、多龙治水而采取的一项重要的管理改革措施。从1997年起，我国政府在多个城市试点的基础上，开始在全国各个省区市逐渐推行这一制度。从实践的效果来看，既在很大程度上解决了过去城市管理长期存在的执法难的问题，收到了较好的成效，但同时也存在实践上和理论上的诸多问题。本文从法学的角度，回顾我国推行相对集中处罚制度的发展历程，系统分析相对集中行政处罚权制度实行中出现的成绩和存在的问题，为更好地推进相对集中处罚权制度提出一些个人看法，使这一制度能更快更好地在全国顺利地推行。 一、相对集中行政处罚权制度的理论综述 （一）相对集中行政处罚权制度的含义和法理基础 1．相对集中行政处罚权制度的含义 “相对集中行政处罚权”在法律上没有统一严谨的概念界定。目前我们所依据的，主要是《行政处罚法》，可以大体这样认定：“相对集中行政处罚权，即指本来分属于多个行政机关的行政处罚权集中到一起,由一个行政机关集中行使,原来拥有行政处罚权的行政机关，在该部分权力交出后即不再行使这一权力。”行政处罚权之所以要相对集中，主要是因为在现行管理体制中，多头管理一直以来都是阻碍城管部门和其他相关行政执法部门进行顺畅执法、营造良好管理环境的一大顽疾。多头管理容易造成的问题是多个部门对同一管理对象都拥有管理权，但往往存在着职能相对交叉，管理相对混乱，多头管理结果却谁也不负责，最终使执法队伍不断膨胀，但执法效率却依然低下。“相对集中行政处罚权”就是试图把分散在不同部门的处罚权进行适度的、相对的集中，因此，在理解这一概念时，要从以下几个方面加以注意：首先，只能由行政执法机关来集中，其他任何单位和个人都无权打着相对集中的旗号来集中行政处罚权，否则就是权力的滥用。其次，所谓集中只能是相对的集中，绝不是有些人所想当然理解的绝对集中。绝对的集中是不存在的。它不仅不利于提高行政管理的效率，反而会损害法律的权威。第三，相对集中行政处罚权必须是法律赋予的权利，是行政机关依法取得的。只有依法取得的权力才有权威性，才具有法律效力。 2．相对集中行政处罚权制度的法理基础 一项新的制度的建立和实行，必然有其遵循的法理基础。“相对集中行政处罚权制度”的提出，从法理基础来说，是集权与制衡理论的体现。而这一理论的背后，则是公正和效率理论的作用。在任何一个社会中，公平和效率都是一对基本的矛盾。人们普遍地希望社会是一个公平公正的社会，这是亘古以来不移的追求。公平公正需要有完备的法律和制度做支撑，必然要实行相对的权力制衡，尽可能使许可权、征收权、审批权、处罚权相对分离，不掌握在一个部门手中。这样才能保证公权力不被滥用，权力在行使过程中才能够尽可能地保证其按照法律和制度的要求去做，尽可能地保证公正。但另一方面，任何一个社会要快速发展，都需要有比较高的效率。只有高效运转，才能提高经济社会发展的速度，才能促使社会发展尽快地满足人民群众的物质文化生活需要。而高效则要求相对的权力集中。即尽可能地把相对分散在不同部门手中的权力进行适当的集中，以便于提高效率，同时也可以尽可能快地帮助群众解决各项工作事务。 从我国情况来看，实行权力相对集中处罚权还有国情的要求。当前，我国正处在剧烈的社会转型期，巨大的社会阶层分化和巨大的社会利益分割，使得人们的思想、价值观念、行为方式产生了多样化，这种多元化的社会下，为了维持社会的正常运转和经济社会的快速发展，需要进行相对的权力集中。只有这样，才能既维持经济社会的高效运转，又在一定程度上保持社会的稳定。因为在当前中国，要使社会健康发展，必须妥善处理好改革、发展、稳定三者之间的关系。没有一个稳定的社会环境，发展改革的事业就难以推进。所以，邓小平曾经深刻指出：“稳定是压倒一切的大事。”从这个意义上说，保持稳定十分重要，而实行相对集中行政处罚权制度则是保持稳定的必然要求。 （二）相对集中行政处罚权制度的作用与意义 1．有利于从源头上治理腐败，减少行政执法过程中的腐败行为 党的十八大报告指出：“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”这就为从体制上治理和遏制腐败指明了方向。腐败是个世界性的问题，腐败的产生原因既有体制弊端，也有管理人员的素质所造成。治理腐败应该从源头上着手，建立健全良好有效的管理体制。我国现行的行政管理体制看，每一个行政职能部门大都是集决策权、执行权、监督权于一身，具体到行政执法领域，各个行政执法机关既行使行政审批权与许可权，又行使了行政检查权，同时对违法行为行使行政处罚，甚至上级对下级行政机关实施监督权。这种行政职能权力的配置模式明显违反了“控权——平衡理论”。这种理论指出，为了达到公共利益与个体利益均至最大值的状态，应该追求在平衡指导下