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基层央行预算管理的发展现状与问题研究 　　摘要：近年来人民银行预算管理制度不断发展和完善，实行部门预算对规范财务行为、提高央行履职能力等起到了积极作用。本文从基层央行角度，总结了央行预算管理发展概况，剖析了基层央行预算管理面临的现实问题，并就如何加强基层央行预算管理提出了相应的对策和建议。 　　关键词：基层央行；预算管理；问题；对策 　　一、央行预算管理的发展及现状 　　（一）央行预算管理的发展 　　人民银行从实行以“利润留成”为基础的金融企业财务制度，过渡到不以盈利为目的、由财政部审批财务收支计划的财务预算管理制度。自1994年实行预算管理以来，改革发展二十年，从传统预算模式到全账户预算管理，再发展到至今的部门预算管理模式（见图1）。 　　首先，1994年至2001年央行实行传统预算模式，采用“基数加增长”的方法进行预算编制。即在上一年度的支出基础上加上增长比例。“基数加增长”方法不可避免受以前历史年度数据的影响，使预算中的不合理因素得以长期沿袭，并且缺乏对岗位设置、物价水平等因素的科学测算。其次，2002年至2005年采取全账户预算管理模式。即在核批费用时，针对每个子科目都下达具体费用指标，严格限制各科目的指标使用。这虽然能够有效控制各科目费用支出，但部分科目核定指标与实际业务、操作脱节，全额指标具有较大的不合理因素。最后，2006年至今实行部门预算管理制度，即“一个部门一本预算”。按照财政部要求，通过基层预算单位“二上二下”的预算编制方式和“零基预算”编制方法，对预算支出进行划分，根据需要和可能进行预算编制。 　　（二）央行预算管理的现状 　　随着近些年来人民银行防范金融风险、提供金融服务、维护金融稳定的职责越来越重要，对基层央行的预算管理制度要求也越来越高。在2006年试运行部门预算基础上，2007年起人民银行通过《中国人民银行财务制度》明确规定人民银行费用账户和开支范围，正式实行部门预算。 　　部门预算是以编制部门预算为依托，一个部门一本预算，各部门编制本部门预算、决算草案，组织和监督本部门预算的执行，定期向本级财政部门报告预算的执行情况。人民银行部门预算管理坚持“实事求是，统筹兼顾，保障重点”的原则，从严从紧编制财务费用预算，严格控制一般性支出、保障重点支出的预算工作思路。（1）从编制范围看，人民银行部门预算涵盖了所有的收入和支出，不仅包括财政预算内资金收支，还包括各项预算外资金收支、经营收支以及其他收支；既包括一般预算收支，还包括政府性基金收支，体现了“大收入、大支出”的原则，也就是通常讲的“一个部门一本预算”。（2）从编制程序看，人民银行预算管理采取自下而上的编制方式，实行“二上二下”的编制流程。即：依据财政部规定及其行使职能的需要，由基层央行于当年的7-8月份编制预算，逐级上报至总行，然后由总行汇总审核汇编成部门预算建议数，上报财政部门，为“一上”；财政部对总行上报的预算建议数审核后，汇总成预算初步方案报国务院，经批准后向总行下达预算控制限额，为“一下”；总行根据财政部下达的预算控制限额，编制部门预算草案再上报财政部，为“二上”；财政部对上报的“二上”预算草案审核、报经国务院审批后，提交全国人民代表大会审议，并在人代会批准预算草案后一个月内向总行批复预算，再逐级分配预算指标，到达基层行往往要到4-5月份（见图2）。（3）人民银行的预算管理实行的是收支两条线管理，收入按规定全额上缴国库或预算外资金财政专户；同时，支出由财政部门根据需要统筹安排核准后，从国库或预算外资金财政专户拨付。（4）人民银行预算管理将费用预算科目划分为基本支出和项目支出。基本支出按照定员定额标准核定预算，包括人员经费和公用经费，主要反映基层央行在职职工、临时聘用人员的各类劳动报酬、医疗保险、住房补贴等相关费用支出，以及办公、水电等基层央行办公所需支出；项目支出按照具体项目逐项核定预算，包括基建类支出和行政事业类支出，反映基本建设支出以及货币发行、反洗钱、反假等履行央行职能发生的支出。（5）人民银行预算分配方法上采取“零基预算”编制方法作为财务分配依据。在不考虑以前年度的预算项目、收支水平，从“零”的基点出发进行编制预算，屏蔽了以往的预算项目和执行情况的影响，也过滤了以往不合理因素等长期沿袭的影响，从即时点测算、编制。 　　图2：央行预算管理编制程流程图 　　二、基层央行部门预算管理的利弊分析 　　（一）基层央行部门预算管理的优越性 　　1.增加预算资金支出透明度。部门预算通过基层预算单位“二上二下”的编制方式，将预算资金落实在具体的支出项目上，改变了原来预算执行中先有资金再确定项目的情况，确保资金使用用途，提高资金使用效率，强化预算约束，增强预算的计划性和严肃性，并且便于监督部门审查监督， 有效防止挤占、挪