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我国地方政府债务问题研究综述 　　摘要：1994年分税制改革从宏观上增强了中央政府的调控能力，明确界定了中央和地方政府的财权，但其中的不合理成分是显而易见的，如尚未完善地方政府税收体系、地方政府财权明显缩小而事权逐渐扩大、地方政府性债务规模不断增大等。所谓地方政府债务，是指地方政府为了履行职能需要，通过借款、转贷国债资金、担保、延期支付等方式产生的各种债券。本文从我国地方政府性债务的现状特点、成因、风险以及如何化解地方政府性债务等几个方面加以分析。 　　关键词：地方政府性债务；分税制；财政职能 　　中图分类号：F812.5 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）02-0-02 　　一、我国地方政府债务的现状及特点研究 　　胡小强、董丽丽、胡凤娇、徐叶和孙桐在课题《我国地方政府债务现状以及治理的思路和前景》中写道：地方政府债务即指地方政府作为债务人要按照协议或合同约定、依照法律规定向债权人承担的资金偿付义务。地方政府债务的主要形式有：第一，直接显性债务，包括主权外债、国债转贷资金、国内银行等金融机构借款等等。第二，直接隐性债务，包括养老金缺口、拆迁补偿金、城市建设工程拖欠工程款、民工工资款欠发工资等。最后，政府担保债务。 　　根据审计署对地方财政收支的审计结果，截至2010年底，各级地方政府的债务总额达到10.7万亿元人民币，相当于国内生产总值的27%左右，总体处于可控范围。但是，一些地区的负债率超过了200%，这表明部分地方政府存在过度举债行为，潜在风险颇高。 　　在《当前地方政府债务问题解决对策》一文中，王卫东指出，近几年来，我国地方政府债务呈现出规模巨大、发展速度过快的趋势。主要表现在这样几个方面：一是地方债务管理制度不健全，包括债务的计划管理、预算管理、归口管理和风险管理均未得到有效落实；二是一些地方政府部门、单位通过违规拖欠、违规集资、虚假资本金配套和超负荷发行企业债券等方式进行违规举债的现象时有发生；三是地方政府部分融资平台违规使用债务资金现象明显；四是政府偿债资金渠道单一、安排不足，举新债还旧债现象普遍。 　　曾芸（2011）在其论著《中国地方政府性债务问题研究》中总结了中国地方政府性债务具有如下特征：首先，地方政府性债务形式不断发展，地方政府融资平台债务逐渐成为当前地方政府性债务的主要形式；其次，用于弥补基本支出缺口的债务逐渐减少，而用于弥补资本性支出缺口的债务不断增加；再次，县、乡级地方政府性债务已逐步化解，地（市）级地方政府性债务迅速增加；最后，地方政府性债务规模正在逐渐突破现有财政承受能力和经济发展水平。 　　二、对我国地方政府债务成因的分析 　　通过对我国地方政府性债务特征的分析，曾芸在《中国地方政府性债务问题研究》中概括了造成当前我国地方政府性债务的体制性原因：一是制度供给的失衡。与我国市场经济体制相适应的制度框架尚处于失衡状态，这种失衡在地方政府性债务问题方面表现为投融资体制失衡。二是中国式财政分权。1994年工商税制改革后，中央与地方政府纵向财政不均等现象越加突出，中央与地方政府的“财权”与“事权”不匹配，这便引发地方政府通过多种渠道筹集债务资金以缓解财政压力。三是政府行为的异化。地方政府之间的横向竞争迫使地方政府通过债务方式筹集建设资金。 　　中国海洋大学2008届硕士研究生王志俊在其毕业论文中以青岛市黄岛区为例分析了造成我国东部地区乡镇政府债务问题的主要原因：一是财政管理体制方面。首先，乡镇财政收支矛盾突出，财政收入不足，增长乏力，财政支出保障的压力越来越大，入不敷出；其次，目前分税制财政体制存在弊端，乡镇政府财权事权不统一，转移支付制度明显滞后导致乡镇政府举债经营；再次，财政监管机制不健全导致债务规模不断增大。二是行政管理方面。首先，政府与市场、各级政府之间的职能缺位与越位现象突出；其次，乡镇政府机构臃肿、规模庞大，导致县乡财政支出刚性增强；再次，政府考核机制不科学导致官员盲目决策。三是土地资金管理方面。首先，违规出让土地现象屡见不鲜，将土地出让金作为“第二财政”超范围列支形成负债；其次，土地补偿资金不到位，乡镇政府随意占用农村集体补偿资金。 　　地方政府性债务形成的主要原因可以概括为两个，即体制性原因和政策性原因。体制性原因包括财政体制、投融资体制和行政管理体制，其中财政体制则表现为中央和地方的财权与事权不匹配。支持这一观点的有张莉、王克群、李显杰、冯树建等。 　　张莉在《关于县级政府性债务管理的思考》中认为我国县级政府债务管理中存在诸如这样一些问题：债务规模庞大、种类繁多结构复杂且管理不到位、资金使用不规范。造成这些问题的主要原因是我国分税制改革后的财政体制。 　　王克群发表的文章《地方政府债务的特点、成因及化解》中则认为地方政府债务成