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公务消费信息公开困境的实证分析 　　摘 要：“三公”经费的公开触动了行政成本管理的寒冰，引发了社会的广泛关注，公务消费制度改革问题再次站在了公众的面前。通过从微观层面的研究探讨，旨在使行政机关重视“三公”经费公开，理性面对公开工作中存在的困境，大力推进信息公开工作。 　　关键词：公务消费；信息公开；制度改革 　　2011年4月14日，科技部率先公开2011年“三公”经费预算为4018.72万元。成为第一个公布“三公”预算的中央部委。截至2011年8月4日，共计93个部门已公开“三公经费”，仍有外交部、国家安全部、国务院侨务办、国务院港澳事务办、国务院台办、国家煤矿安监局、国家保密局、国家密码管理局、国家语言文字工作委9部门尚未公开“三公经费”。中央部门的公开是为地方作表率，但地方政府的“三公”经费公开却没有跟上步伐。公开阻力大，不愿主动公开成为目前地方政府“三公”经费公开面临的最大的困境。为什么地方“三公”经费公开如此费力和缓滞呢？笔者通过实地调查某市A行政单位来试探讨其存在的问题及其成因。 　　一、A行政单位公车、公款接待、公费出国相关规定 　　在访谈中笔者了解到该单位没有专门的“三公”科目的分类，公车、公费出国、公款接待主要是按照我国行政单位会计科目表进行统计的。公款接待、公费出国都属于商品和服务支出这一科目，而车辆购置属于其他资本性支出。公务用车的购置都要向市局打报告，市局批复数量、排量标准和金额后由分局自行购买。公费出国主要是上级领导和部门分配名额，由分局支付费用。公务接待主要是兄弟单位间的相互宴请，根据对方的单位、级别由局长或主管副局长确定标准，大多以定点单位签单的形式结账。 　　二、困境产生的原因分析 　　（一）“三公”公开缺乏保障机制 　　从制度保障方面来看，从2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）开始实施，到财政部于2010年3月1日提出的《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），再到新《保密法》的修订和实施，最后到2011年11月国务院法制办公布的《机关事务管理条例（征求意见稿）》，虽然“三公”经费公开已经进入顶层设计，但目前法制建设依然存在一些不足：一方面，现行的《预算法》中并没有规定中央部门预算公开的实施细则，这就导致地方政府及基层单位缺乏统一的统计口径和具体的指导规则。另一方面，新《保密法》中一些降低要求的内容，对政府的信息公开工作并没有实质性的推进作用。多数行政机关认为“三公”经费是敏感或机密性的内容，因此没有上级的强制性命令，一般不会主动公开。若公开，往往以敷衍的态度，公布一个模糊庞统的数据。 　　从人员保障机制方面来看，大部分机关单位在政府信息公开方面无专人负责，而多是由其他部门人员兼职这部分工作，负责人员流动性比较大，工作的延续性较低；此外，人员缺乏专业指导，专业知识和工作经验欠缺。 　　（二）传统官僚文化的制约 　　王亚南先生曾经在其著作《中国官僚政治研究》中描述了中国官僚政治的三种特性，即延续性；包容性；贯彻性。当下的官员大部分也无法摆脱传统官僚文化的束缚，权之所在，利之所在，官员出于维护自身利益的需要，往往对于各种信息进行保密。所以，当信息公开涉及到财政预决算等比较敏感的信息时，很多都是处于一种停顿的状态，政府对于“工资支出、出国考察支出以及公款接待支出”之类的公开申请回应也十分消极。 　　（三）政府之间存在权责不明确 　　由于我国政府与市场及政府之间的权责不明晰，所以即便是政府部门将财政信息进行公开和透明，也无法通过此公开的信息进行政府活动绩效的分析和评价，不足以约束和纠正政府在财政运作方面的不合理。政府职责的不明确，很难使公众所了解和判断政府部门的活动是否在一个可行的框架和空间内进行运作，政府的实际活动范围是否适当及为此提供的资金是否合理等信息，缺乏对政府的活动绩效进行分析和评价，往往会导致较高的监督成本，从而造成对政府缺乏有效的监督。 　　三、完善公务消费信息公开制度建设的对策建议 　　（一）修订新《保密法》，明确“三公”经费不属于保密范围 　　新《保密法》的颁布与实施，进一步提高了我国政府信息公开的力度，但是，新制度经济学的研究表明，制度未必是有效率的，它服务于那些有制定规则的谈判能力的人的利益。当前，许多政府以保密条例为借口，拒绝公开，影响政府信息公开的制度效力。故笔者建议将“三公”经费完全剔除在政府保密范围内，指明“三公”经费不属于保密内容。 　　（二）建立健全监督制度 　　“三公”经费公开的目的不仅在于满足社会公众的知情权，更重要的是通过公开，建立一个廉价政府，为社会公众的监督创造更多的途径。因此，笔者认为应建立内部和外部双层的监督体系。 　　内部监督体系主要依靠内部审