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[上篇 政策系统]第一章 政策与政策系统 本章要点： ●政策的内涵与特征 ●政策的本质及功能 ●政策的不同分类法 ●政策系统、政策主体与政策客体概念 ●政策客体的构成成分 ●政策环境的基本构成因素 ●政策系统的五大子系统 §1. 政策的内容与实质 一、政策概念 1. 若干典型定义 ● 拉斯韦尔和卡普兰：公共政策是“具有目标、价值与策略的大型计划”； ● 托马斯·戴伊：“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”； ● 罗伯特·艾斯通(Robert Eyestone)：公共政策就是“政府机构和它周围环境之间的关系” ● 戴维·伊斯顿(David Easton)：“公共政策是对全社会价值作权威性的分配”； ● 夏坎斯基(Ira Sharkansky)：“政府的重要活动即为公共政策”； ● 詹姆斯·安德森(James E. Anderson)：“公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策”；而“政策是一个有目的的活动过程，这些活动过程是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”。 2. 一个综合定义 参考国外学者的看法，我们可以将公共政策界定为：国家(政府)执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。 3. 公共政策基本特征 第一，公共政策由特定的主体，即由国家或政府、执政党及其他政治团体所制定及执行； 第二，公共政策具有特定的价值取向，要实现特定目标或目的； 第三，公共政策是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治行动； 第四，公共政策是一种行为准则或行为规范。 二、政策的本质及功能 1．政治控制或阶级统治的工具 政策集中反映或体现统治阶级的意志和愿望，是执政党、国家或政府进行政治控制或阶级统治的工具或手段。 2．公共管理的手段 政策作为执政党、国家或政府的公共管理的工具或手段，服务于社会经济的发展和文化的进步。 3．利益关系的调节器 政策作为分配或调整各种利益关系的工具或手段，是各种利益关系的调节器(所有政策最终都表现为对利益关系的处理)。 三、政策的分类 1. 分配性的、调节的、自我调节性的和再分配性的政策 根据政策对社会和有关人们之间关系的影响，可以将公共政策划分为分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策四种类型。 分配性政策涉及到将服务和利益分配给人口中的特定部分的个人、团体、公司和社区；调节性政策与将限制与约束加之于个人和团体的行动有关，它减少那些受调节者的自由和权力；这使它明显区别于分配性政策，后者的实施只会增加受调节者的自由和权力； 自我调节性政策如同调节性政策一样，涉及到对某一事物或团体的限制或控制，但这种政策与调节性政策不同，它不是别的团体强加上来的，而是受调节的团体主动要求，并作为保护和促进自我利益的手段而出现的； 再分配性政策涉及到政府在社会各阶级(层)或团体中进行有意识的财富、收入、财产或权利的转移性分配。 2. 总政策、基本政策和具体政策 从政策层次的角度，可以将公共政策划分为总政策、基本政策和具体政策三种基本类： -----总政策是一个国家或地区的带有全局性、根本性、决定社会发展基本方向的政策，包括总路线、总方针、总纲领，总政策、总任务、基本路线等； -----基本政策是次于总政策而在社会生活的各个领域、部门或方面起主导作用的实质性政策。一般可以将基本政策称为基本国策。 -----具体政策处于政策金字塔的底部，是实现基本政策目标的手段，或说是基本政策的具体规定，是为落实基本政策而制定的具体实施细则。 3. 政治的、经济的、社会的和文化的政策 按照所涉及的社会生活领域及其问题的不同，可以将公共政策划分为政治政策、经济政策、社会政策和文化政策。 政治政策就是政府处