我国城市土地利用的问题与对策 .doc

我国城市土地利用的问题与对策政府既是规则的制订者、执行者，又是市场的管理者和交易者，对政府行为缺乏有效监督和制约，乃是我国土地资源流失与失控的深层次原因。应以土地权利为核心，以物权理论为基础来构建、创新土地产权制度，健全土地法律责任制度。我国城市土地市场运行中的主要问题以及原因　　(一)土地产权制度结构单一。　　长期以来，城市土地到底属于哪级政府所有或由多级政府分享，现有法律未作明确界定；土地使用权的有偿出让和划拨之间界线模糊。大量应以出让方式取得的土地转而通过划拨方式流入市场，使得国家土地收益大量流失；国有土地和农村集体土地两种土地所有权不对等，法律规定只有国有土地才能直接入市，集体土地惟有通过国家征用变成国有后方可入市。国家在法律上和名义上垄断了土地供应。　　(二)土地市场机制欠成熟。　　划拨土地入市地价偏低。按照我国现行土地使用制度，划拨土地使用权入市必须向市县政府缴纳不低于标定地价30％的出让金，从各地实际运作来看，达到40％的地方甚少，一般都低于40％。因而为了少缴或不缴出让金难免形成“隐形土地市场”，造成大量国有资产流失，加剧了社会分配不公的矛盾。其次，协议出止土地比重过高；租税费体系庞杂、杠杆功能失调；城市土地市场供需矛盾突出等问题相当突出。城市化进程的加快使各项设施用地、交通用地和旅游用地等需量迅速增加，造成耕地锐减。　　(三)现有立法规定滞后。　　土地出让金一次性收取加重了开发商的成本并转嫁给最终消费者，可能导致政府为了增加财政收入而采取大量批地或人为抬高地价的短期行为，刺激起过分的批地热情，为未来政府带来财政上的困难，有悖代际公平原则，更不利于房地产市场的持续健康发展。同时，较短的城镇土地使用年限规定(40—70年不等)，容易引发开发商的短期行为和投资购房者的顾虑。　　(四)行政管理体制不健全。　　从中央到地方对城市土地开发经营管理不统一，从而造成机构重叠、职责不清、效率低下诸问题，直接损害了规划的稳定性和工作的高效。政府作为提供公众服务的部门，对土地市场的服务、监督不到位，造成土地市场信息不对称，一定程度上阻碍了土地市场的发育。同时，由于政府职责越位或缺位，管理分工混乱以及监督流于形式，不免为一小撮腐败分子进行权钱交易开了方便之门，严重损害了政府形象。　　以上各种突出问题的产生，其原因是多方面的。有客观的，如有限的土地资源与社会经济快速发展的矛盾，也有主观的，如观念和认识上的问题，等等。关键的问题是认识观念偏差，经济利益驱动；土地供应体制及其保障机制存在缺陷。违法的低成本导致土地不法行为不断产生，甚至愈演愈烈 完善我国城市土地使用制度的建议　　(一)加强产权界定，健全和创新土地产权法律制度。　　对城市土地产权制度创新的问题，理论界、行政主管部门已探讨多年，见仁见智。面对产权界定不清带来的种种问题，笔者认为以土地权利为核心、以物权理论为基础来设计土地产权制度是比较理想的选择，这样产权界定较为清楚，加上正在征求意见的物权法草案一旦获通过，其构建和实施也就有了国家法律的保障。　　(二)改单土地供给计划，优化土地资源配置。　　首先，要改革土地供给的行政性审批制度，打破政府对土地一级市场的垄断，扩大土地的市场化配置范围。其次，国土资源管理部门要继续推行经营性用地的“招拍挂”，促使地价的市场形成机制和市场环境不断完善，营造公开、公平、公正的土地市场。再次，要继续清理闲置土地，进一步盘活存量，提高土地实际供应总量和利用效率；并加快建立土地收益基金制度。最后，要完善土地法律和规划，严格界定公益性用途和经营性用途，依法保障公共利益与公民私有财产。　　(三)调整城市规划和土地利用规划，建立项目用地控制指标。　　1．要解决城市土地利用结构不合理问题，就必须对我国两大规划进行调整和协调。具体要做好以下几点：一是要加强土地利用规划法制建设，尽快制订《土地利用规划条例》诸相关法规，要确立土地利用规划的政府行政决策与法规地位，实行规划许可等有效控制手段。二是要改变规划的大而全思想，进一步提高规划编制的技术含量和效率。三是要协调好两大规划的编制和审批，以健全规划内容、提高规划权威、统一技术规范、完善规划体系。四是要建立土地利用规划的公众参与制度和专家咨询制度，加强规划决策的科学化和民主化，落实科学发展观。五是要强化对土地利用规划实施情况的跟踪调查和评估，适时开展规划的修编调整。　　2．要建立项目用地控制指标，保持用地结构的合理性。土地市场结构性过剩是土地市场管理的难点，也是土地资源浪费最严重的表现之一。政府可通过建立科学的项目用地控制指标，增加土地供应的层次性，遏制某些用地过度，提高土地资源整体集约利用程度。　　(四)限定拍卖出让土地使用权的适用范围，合理延长居住用地的使用年限。　　进一步用