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政府购买社会工作服务合同的法律属性及法律适用性分析 　　政府购买社会工作服务是以保障和改善民生为重点的社会建设内容，也是我国在“十二五”期间完善公共服务体系转变政府职能建设服务型政府的应有之义，对这一制度的最新官方界定，是民政部、财政部《关于政府购买社会工作服务的指导意见》( 民发[2012]196 号) 。它是政府利用财政资金，采取市场化、契约化方式，面向具有专业资质的社会组织和企事业单位购买社会工作服务的一项重要制度安排。其工作的重点是围绕城市流动人口、农村留守人员、困难群体、特殊人群( 指药物滥用人员、有不良行为青少年、艾滋病患者、精神病患者、流浪乞讨人员、社区矫正人员、服刑人员、刑释解教人员等) 和受灾群众的个性化、多样化社会服务需求，组织开展政府购买社会工作服务。这种政府采取市场化、契约化方式面向公众提供公共服务的行为，作为一种制度安排，从目前以文件方式来推动说明尚处于探索阶段，而制度安排的持续性、稳定性则需要从法律上予以解决。我们知道，任何制度的创新和完善都是孕育在现有制度中并以现有制度为生长土壤，因此，在我国现有的法律框架内应弄清楚政府购买社会工作服务合同的法律属性和如何适用相关法律规定这两个问题。这两个问题之间的关系是前者决定后者，这也是本文所要探讨的问题。 　　一、政府购买社会工作服务合同的法律属性分析 　　探究政府购买社会工作服务合同的法律属性，其实质是确认这种行为属于民事行为还是行政行为，在民法或行政法中属于哪种具体行为，以及它在相应的法律制度中具有什么样的法律特征。为此，我们必须追本溯源，回到政府购买社会工作服务这一行为本身，从行为表征、法律定性和法律特征这三方面去寻找答案。 　　( 一) 政府购买社会工作服务的行为表征 　　在民发[2012]196 号文件中，明确规定了政府购买社会工作服务的主体、对象、程序与政府义务。购买社会工作服务的主体( 以下简称购买主体) 是各级人民政府，而各级民政部门对社会工作服务进行统筹规划、组织实施和绩效评估，各级财政部门具体负责计划审核、经费安排与监督管理。政府购买社会工作服务的对象( 以下简称购买对象) 主要为取得相应从业资格的社会团体、民办非企业单位、基金会，以及具备相应能力和条件的企事业单位。政府购买社会工作服务的程序，必须符合《中华人民共和国政府采购法》以及相关法律法规和部门规章要求，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判和单一来源方式组织采购等方式进行，同时以书面合同将购买服务的范围、数量、质量要求以及服务期限、资金支付方式、违约责任等确定下来。而政府的义务不仅应履行合同，还应对购买对象开展服务进行指导和监督管理。购买主体对专业服务过程、任务完成和资金使用情况等进行指导、督促和检查，购买对象严格履行合同义务，按时完成服务项目任务，保证服务数量、质量和效果; 购买对象还可以采取第三方评估方式进行综合考评。由前述内容可知，政府购买社会工作服务是通过合同方式来约定购买主体和购买对象之间的权利义务，也就是说，政府通过合同管理来实现社会管理的目的。 　　( 二) 政府购买社会工作服务合同的法律定性 　　尽管政府购买社会工作服务合同具有政府通过合同管理实现社会管理的的行为表征，但政府的购买行为往往存在着民事行为和行政行为的区分，政府购买社会工作服务合同是行政法上的行政合同还是民法上的私法合同呢? 首先，我们应清楚弄清这个问题的意义。德国行政法学专家哈特穆特·毛雷尔( HartmutMaurer) 曾说: “行政机关( 作为具有权利能力的行政主体的代表者) 参与的合同是行政合同还是私法合同。明确这个问题具有重要意义，它决定着: 应当适用哪种合同法，采取何种责任规则，存在何种执行方式，以及发生争议时可以诉诸何种法律途径。”[1]349此外，我们应明确界定政府购买社会工作服务合同属于行政合同还是私法合同的判定标准。我国台湾行政法学学者陈新民先生归纳总结了界分行政合同与私法合同的标准。他认为在学说上存在三种方式: 一是利用合同订立所依据的法律做标准，如果行政机关采取私法方式与公民缔约，属于私法合同; 如果依据行政法规的规定来缔约且不是产生私法的关系，便是行政合同。二是以行政合同的内容为标准，如果合同内容是私法民事关系，如买卖、租赁，自然属于私法合同; 如果合同内容属于公法关系的产生、变动或消灭时，便是行政合同。三是以合同的目的为标准，在法律依据或合同内容无法界定合同属于行政合同还是私法合同时，此时必须就合同的目的来加以判断。[2]180 　　我们认为，弄清政府购买社会工作服务合同的性质，确定属于行政合同还是私法合同的意义在于有利于解决法律适用问题。而界分政府购买社会工作服务合同的标准，不能就台湾行政法学学者陈新民